Institut pour la démocratie en Europe

 

« Réflexions sur le fédéralisme  »

 

Paris, le 26 septembre 2001

 

 


I – La notion de fédéralisme. 5

A. Le fédéralisme, un concept 5

1. Histoire d’un concept 5

2. L’exemple américain. 5

3. Principes du fédéralisme et partage des compétences. 6

4. Fédéralisme et confédéralisme. 8

5. Le fédéralisme, une géographie politique. 9

B. La fédéralisation, un processus 10

1. De l’agrégation volontaire…... 10

2. … à la désagrégation. 10

II – Les cultures fédérales en Europe : un fédéralisme latent 11

A. L’application des principes du fédéralisme dans les Etats européens fédéraux. 11

1. La répartition des compétences. 11

2. L’autonomie. 12

3. La participation. 13

4. La coopération. 13

B. Une forme originale de fédéralisme : la consociation. 14

C. Autonomisme et décentralisation dans les pays centralisés 14

1. Etats autonomiques. 15

2. La décentralisation. 16

III – L’Union européenne, un système déjà fédéral ?. 16

A. Un projet à l’origine fédéral 16

Projet de 1953. 16

B. Une dimension fédérale : la prose fédérale des M. Jourdain européens 17

Compétences. 17

Le droit communautaire comme droit quasi-fédéral 18

Politiques communes. 19

Citoyenneté. 19

L’Union européenne n’est pas une confédération. 19

L’originalité communautaire. 20

Vers la communautarisation de domaines régaliens. 20

C. Quel « fédéralisme » pour l’Union européenne ?. 21

1. Un « fédéralisme communautaire » limité. 21

2. Quel « fédéralisme » pour l’Union européenne ?. 22

IV – Promouvoir le choix fédéral 23

A. La nécessité fédérale 23

B. Eléments de réforme 24

 


Introduction 

Le fédéralisme est aujourd'hui en Europe une question sans réponse. A ceux qui s’en réclament, certains, et notamment en France, répliquent qu’on ne peut faire l’Europe sans les nations et que la fédéralisation de la construction européenne – pourtant déjà bien entamée – mènerait à une impasse tant politique que philosophique. Ceux qui au contraire plaident pour cette forme d’organisation ont eux parfois la tentation de reproduire à peu de frais ce qui existe déjà dans leur pays (en Allemagne par exemple), au risque de négliger l’originalité profonde du processus de construction européenne.

Alors que plusieurs grands pays de l’Union européenne ont adopté une organisation fédérale (l’Allemagne bien sûr mais aussi la Belgique l’Autriche et, dans une certaine mesure, l’Espagne, l’Italie et alors qu’un des pays les plus centralisés, la Grande-Bretagne, a récemment choisi de donner plus de pouvoir à ses régions), la construction européenne, confrontée à des choix difficiles dans la perspective de l’élargissement, doit s’interroger sur un fédéralisme qui lui est d’une certaine manière consubstantiel : les « pères fondateurs » évoquaient déjà la « vocation fédérale » de l’Europe. Dans la déclaration Schuman du 9 mai 1950, il est dit que « cette proposition (la CECA) réalisera les premières assises concrètes d’une fédération européenne, indispensable à la préservation de la paix ». Jean Monnet de même ne manqua pas de rappeler lors de son accession à la présidence de la Haute Autorité que celle-ci serait l’ébauche d’un « Etat fédéral ». L’échec de la CED vint contrarier ces projets.

Telle qu’elle existe aujourd'hui, l’Europe fonctionne déjà avec des principes fédéraux et il serait hasardeux d’oublier qu’une organisation fondée sur les principes du fédéralisme n’est pas le propre des Etats de type fédéraux. Ils  n’en sont jamais que la forme la plus aboutie. Le fédéralisme n'est pas un modèle rigide que l'on peut plaquer sur des sociétés différentes mais un ensemble de systèmes, de structures et de processus adéquats qui s'appuient sur quelques principes de base. L’Union européenne invente aujourd'hui un modèle d’organisation qui s’apparente au fédéralisme.

Il était donc nécessaire de faire le point sur la question, sans pour autant prétendre la régler en élaborant un énième projet de Constitution européenne. Notre ambition sera de repérer ces principes au cœur des institutions européennes et de comprendre en quoi la nouvelle organisation des pouvoirs qui s’esquisse dans l’Union d’aujourd'hui peut tirer profit des enseignements des constructions fédérales d’hier en n’oubliant jamais que la construction européenne exige de ses promoteurs une créativité institutionnelle et politique toujours renouvelée. 

 

I – La notion de fédéralisme

Le fédéralisme prête souvent à confusion. Le concept est assez mal connu en France où il suscite trop souvent, on l’a dit, des réactions inappropriées, d’où la nécessité de revenir à ses origines et de tenter de le caractériser historiquement, institutionnellement et géographiquement.

A. Le fédéralisme, un concept

1. Histoire d’un concept

Le thème ne figure guère dans les ouvrages de l’Antiquité classique – Platon, Aristote et leurs disciples, même si les ligues des cités grecques en sont d’une certaine manière une préfiguration sous la forme de la confédération. Le concept fut formulé pour la première fois par Johannes Althusius (1562-1638) - à la lumière des expériences suisse, hollandaise ou germanique (Saint Empire romain germanique) - qui considérait la formation d’unions fédérales comme la base de toute politique. Dans sa Politica (1603-1610), il développe l’idée qu’un régime politique est une hiérarchie d’unions fédérales, commençant par le village et la guilde pour aboutir à un empire. Sa pensée représente un effort pour transformer la notion médiévale de hiérarchie féodale en hiérarchie constitutionnelle moderne.

Le concept de fédéralisme ne connut aucun développement important dans les cent cinquante années qui suivirent Althusius. Il ne joua aucun rôle dans la pensée des grandes philosophes de ce temps, Hobbes, Locke, Spinoza ou de Leibniz. Sa seule actualité résidait dans la question de l’Empire germanique dont l’organisation fédérale ne fonctionnait plus. Pour le remplacer dans son rôle de garant de la paix, divers projets de fédéralisation des États européens furent proposés, de Henri IV et Sully à l’abbé de Saint-Pierre et à Kant. On en retrouve certains reflets dans la «république fédérative» de Montesquieu (Esprit des lois, livre IX, 1748), qui serait susceptible de fournir une force de défense à plusieurs républiques. Montesquieu fut le premier à dégager clairement la nécessité d’un certain degré d’homogénéité dans un système fédéral.

2. L’exemple américain

L’idée fédérale, que Montesquieu avait remis au goût du jour, demandait à s’incarner pour exister. Elle doit beaucoup, en ce sens, à la Constitution américaine, dit à juste titre The Federalist, qui contient des innovations notables. Le fédéralisme ainsi institué est celui d’une double communauté, chaque citoyen appartenant à la fois à son État et à l’Union fédérale. Reprenant ce que les articles de la Confédération de 1781 avaient esquissé, elle s’attacha à la situation concrète plus qu’à un principe abstrait. Les deux factions opposées centralistes et fédéralistes, représentées respectivement par Hamilton et Jefferson, durent finalement s’entendre sur un compromis : un système fondé sur une nouvelle conception du fédéralisme qui combinait un exécutif fédéral puissant, deux chambres – l’une représentant la nation, l’autre les États –, un gardien juridique de la Constitution fédérale et une large garantie des droits et libertés civiques pour le citoyen (après le vote des dix premiers amendements). Trait original, la Constitution ne se bornait pas à la défense et à la sécurité, elle envisageait aussi une économie nationale. Ce concept de fédéralisme reposait sur la notion d’une double communauté, locale et globale, conçue de manière à favoriser l’harmonie du tout et à permettre le fonctionnement efficace d’un gouvernement local.

The Federalist est devenu la Bible, non seulement des Américains, mais des fédéralistes du monde entier. Son influence a été considérable, en particulier parce que la Constitution américaine combine le fédéralisme avec la doctrine constitutionnelle de la séparation des pouvoirs. En un certain sens, en effet, ce nouveau fédéralisme est une séparation territoriale, à la différence de la séparation fonctionnelle des pouvoirs ; il implique le contrôle mutuel d’un niveau par l’autre.

3. Principes du fédéralisme et partage des compétences

Ce fédéralisme est donc fondé sur une organisation et une répartition des pouvoirs qui permet de sauvegarder la diversité dans l’unité. Tel qu’il se présente aux Etats-Unis mais aussi dans les autres pays fédéraux européens, le fédéralisme est un mode de gouvernement qui repose sur une convention (foedus) associant des communautés politiques, séparées et égales, pour agir ensemble tout en demeurant elles-mêmes. La convention fondatrice de l’association établit les institutions communes, les principes constitutifs de leur organisation et les modalités de fonctionnement, ainsi que les buts communs à atteindre. Mais, cette convention est toujours susceptible d’être renouvelée, c’est un processus continu de fédéralisation à la suite d’accords multiples pour vivre ensemble malgré les différences. Il en résulte des équilibres provisoires, comme en témoigne l’évolution américaine : dans les années 30, en plein New Deal, le pouvoir fédéral (Président, Congrès, Washington) était valorisé alors que dans les années 80, en plein néolibéralisme, les initiatives fédérales ont été réduites.

Le fédéralisme a pour finalité de garantir la diversité, les identités différenciées tout en exigeant la compatibilité des régimes politiques dans leurs structures et leurs pratiques afin de disposer des mêmes normes de base, à l’image de ce que décrit Kant dans la Paix perpétuelle. Les droits fondamentaux de l'homme et les principes démocratiques font partie de ce fond commun, c’est pourquoi l’Union soviétique ne peut pas être considérée comme un Etat fédéral au même titre que l’Allemagne ou les Etats-Unis. D'autres exigences ont été énumérés par Denis de Rougemont tels que le renoncement à l'hégémonie et à l'esprit de système ou de géométrie, fédérer consistant à réunir des éléments hétéroclites. Sauvegarder la qualité propre de chaque communauté minoritaire, préserver la qualité propre des Nations, des Etats fédérés ou des Régions, tel est le but d'une fédération.

Trois grands principes structurent l’organisation fédérale :

-          le principe de séparation, suivant lequel les compétences législatives et exécutives sont réparties entre deux niveaux de gouvernement, l'un central (ou fédéral), l'autre local (ou fédéré). Cette répartition n'est pas figée une fois pour toutes, mais est susceptible de changements. Parmi les compétences exclusives attribuées au pouvoir fédéral figurent en premier lieu les affaires étrangères, la sécurité et la défense, les traités internationaux et la politique commerciale, la monnaie et la politique macro-économique (en commun avec les Etats fédérés). Ces compétences ainsi que le partage des compétences sont définis par la Constitution. En général, l'Etat fédéral n'exerce que des pouvoirs qui lui sont explicitement attribués. Les autres compétences sont soit réservées aux Etats fédérés, soit concurrentes et exercées en commun par l'Etat fédéral et les Etats fédérés. Dans le fédéralisme européen et en Suisse en particulier, la catégorie des compétences concurrentes est la plus vaste. Elle comprend notamment la politique économique, la politique fiscale et les impôts, la politique du développement régional, la politique scientifique même que le droit civil, le droit des obligations, le droit pénal et le droit commercial, la propriété intellectuelle et le droit public du travail. A ce volet juridique s'ajoute une série de compétences dans les domaines de la protection de l'environnement, de la santé ainsi que les polices des denrées alimentaires, du commerce et des étrangers.

La conséquence de cet état de fait est que ce que les Etats peuvent faire, la Fédération ne doit pas le faire. La même règle s'applique aux Régions et aux pouvoirs locaux. En conséquence, lorsque les niveaux existants n'offrent pas de moyens adéquats, il y a lieu de recourir à un centre de décision et à une mise en commun des ressources et des capacités. Le principe de subsidiarité peut alors être mis en œuvre.

-          le principe d'autonomie, suivant lequel chaque niveau de gouvernement est autonome (ou souverain) dans le domaine de ses compétences et dans les limites imposées par la Constitution fédérale ;

-          le principe de participation, suivant lequel les Etats fédérés doivent être représentés et participer aux décisions fédérales. Cette participation se concrétise typiquement (mais pas exclusivement) dans le bicaméralisme, où la deuxième chambre représente de manière égalitaire (sur la base d’un Etat/une voix ou proportionnellement à leur population) les Etats fédérés.

L'existence d'un noyau dynamique fédérateur implique un équilibre entre les membres de la fédération, entre les grands Etats fédérés et les sous-ensembles des petits et moyens qui prémunit l'ensemble contre l'hégémonie d'un membre ou d'un groupe de membres.

Au vu de ce rappel des principes fondamentaux du fédéralisme, quatre observations s'imposent :

-         Il n'y a pas un idéal-type de fédéralisme ;

-         Des structures fondées sur ces principes ne forment pas un ordre hiérarchique à l'exemple de l'Etat centralisé ;

-         La formation d'une fédération ne présuppose non seulement pas une table rase des institutions préexistantes mais elle se fonde sur la réalité des cultures politiques et des institutions et procède à la redistribution des responsabilités et des pouvoirs selon la capacité des unités constituantes ;

-         La méthode fédéraliste est ouverte sur l'avenir : elle répond aux conditions du processus d'intégration et présente un atout remarquable face à la nouvelle révolution technologique et sociale.

4. Fédéralisme et confédéralisme

Ces distinctions théoriques doivent maintenant être incarnées dans une construction politique, qui peut être fédérale ou confédérale. Ce dernier type d’organisation est historiquement le plus ancien : les ligues des Cités grecques, les cantons suisses ou la ligue hanséatique pour n’en citer que quelques uns sont des exemples d’organisation confédérale où des Etats souverains choisissent de limiter volontairement leur souveraineté par des traités internationaux au bénéfice d’institutions communes.

Dans ce schéma, puisque les Etats conservent leur souveraineté, les traités fondateurs sont le fruit de décisions étatiques qui ne peuvent être prises qu’à l’unanimité. Le droit de veto est reconnu à l’intérieur des institutions ainsi que le droit de sécession. Enfin, puisque les sujets d’une confédération sont des Etats et pas des citoyens, les décisions prises dans le cadre confédéral sont appliquées aux Etats, à charge ensuite pour eux de les appliquer à leurs propres ressortissants.

Une fédération est soumise à des flux de bas en haut et à des actions et rétroactions que le pôle fédéral envoie aux unités membres et surtout à la base constituée par les citoyens. En effet, un des traits qui distingue une fédération d'une confédération est la portée immédiate de ses normes, ses politiques et ses décisions qui s'adressent directement aux citoyens et aux habitants avec effet obligatoire, à la différence donc de la confédération. Pour faire respecter l’équilibre fondé sur la proportionnalité réciproque, les habitants qui sont tenus de respecter et d'exécuter les décisions communes disposent en contrepartie d'un droit de recours auprès des institutions judiciaires.

Cette distinction fondamentale est le fruit de la réflexion des pères fondateurs de la nation américaine, notamment Alexander Hamilton qui, dans ses célèbres Federalist Papers s’est s’efforcé de dissiper les réticences, particulièrement vives dans l’État de New York (dont l’accord était indispensable) à l’égard de la Constitution, en tentant d’en décrire, expliquer et justifier les divers articles. Les Federalist Papers s’articulent autour de quatre thèmes principaux : grandeur et décadence d’un système politique libre et démocratique; défense et illustration du fédéralisme; critique sévère de la Constitution précédente (Articles of Confederation) analyse et apologie de la Constitution proposée.

Tocqueville perçut plus tard que les Américains avaient fait «une grande invention», qui résidait notamment dans la possibilité donnée à chaque citoyen d’être membre d’une communauté nationale distincte de la communauté étatique. Il résuma ses impressions en écrivant que «l’Union est aussi heureuse et aussi libre qu’un petit pays et aussi glorieuse et aussi forte qu’une grande nation». Mais il en sous-estima le caractère durable et refusa de croire en elle.

5. Le fédéralisme, une géographie politique

Le fédéralisme n’est pas qu’un concept politique, c’est aussi une géographie. Les Etats fédéraux sont rétifs à la centralisation excessive chère à l’Etat jacobin et privilégie au contraire la pluralité des centres politiques et administratifs. Ainsi, dans la plupart des cas, les métropoles culturelles et économiques (New York, Chicago, Los Angeles, San Francisco, La Nouvelle Orléans, Hambourg, Cologne, Francfort, Munich, Genève, Zurich…) ne sont pas les capitales fédérales. Washington, Berne, Ottawa et Bonn (jusqu’il y a peu) sont très loin d’atteindre la notoriété et l’importance des grandes villes des Etats fédérés. Ce défi à la centralité se retrouve également dans la dispersion des administrations et des et institutions nationales. Ainsi, en Allemagne, le Parlement se situe à Berlin, la Cour constitutionnelle est à Karlsruhe, la Banque fédérale et la Cour des Comptes à Francfort, le Tribunal administratif à Berlin et l’Office du travail à Nuremberg.

B. La fédéralisation, un processus

1. De l’agrégation volontaire…

La structure gouvernementale fédérale est le plus souvent le fruit d’une agrégation volontaire par laquelle les communautés fédérées choisissent de dépasser leurs singularités dans une nouvelle communauté politique où autonomie et participation leur sont garanties.

Certains traits communs peuvent être repérés, par delà les expériences nationales spécifiques : aux Etats-Unis, en Suisse et en Allemagne, le fédéralisme est le fruit d’un processus long et évolutif. Aux Etats-Unis, les treize Etats fondateurs de l’Union étaient à l’origine reliés par une dépendance commune à la Couronne britannique. Après la guerre d’Indépendance, une confédération fut créée qui évolua ensuite vers la fédération. En Suisse, les cantons sont unis depuis 1235 par des pactes confédéraux. La première Constitution suisse ne date que de 1848 qui a transformé la Suisse en une fédération. En Allemagne enfin, l’unification a été longue a aboutir : elle a été précédée de pactes et d’une confédération avant l’Empire fédéral constitué autour de la Prusse en 1871. Et, après la Deuxième Guerre mondiale, la République fédérale fut le fruit de l’initiative des Länder.

2. … à la désagrégation

A l’inverse, dans certains cas, la construction fédérale est le fruit de la désagrégation d’un ensemble centralisé. L’Autriche est ainsi devenue une fédération composée de Länder suite à la dislocation de l’Empire austro-hongrois. Plus récemment, la Belgique s’est transformée officiellement un Etat fédéral en 1993, suite aux évolutions qui ont divisé l’Etat belge en communautés linguistiques et régionales.

Les quelques notions précédemment évoquées vont nous permettre de situer l’Union européenne dans le processus de construction fédérale.

 

 

 

II – La fédéralisation des régimes européens 

Trois pays de l’Union européenne sont aujourd'hui des fédérations : l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique. Mais, la fédéralisation du pouvoir n’est pas limitée à ces trois Etats et elle se répand en Europe, même dans les pays les plus centralisés. Les évolutions récentes de l’Espagne et de l’Italie, et de la France et de la Grande-Bretagne dans une moindre mesure s’inscrivent dans une dynamique qui encourage une nouvelle répartition des compétences. C’est donc un mouvement général en Europe, d’autant plus que d’autres formes d’organisation comme la consociation participent elles aussi de ce mouvement.

L’enjeu pour l’Union européenne de cette évolution est considérable : à travers les exemples nationaux, c’est la structure des pouvoirs dans l’Union qui est en jeu. La fédéralisation des ensembles nationaux ne peut qu’être favorable à une fédéralisation plus globale, à l’échelle du continent.

A. L’application des principes du fédéralisme dans les Etats européens fédéraux

1. La répartition des compétences

On évoque souvent la nécessaire répartition des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres. Qu’en est-il dans les Etats fédéraux, comment fonctionne cette distinction ?

En Allemagne, les compétences font l’objet de plusieurs articles de la Loi fondamentale et la répartition des compétences est toujours la source de luttes d’influence entre les Länder et le Bund, l’Etat fédéral. La situation est il est vrai compliquée par l’existence virtuelle de législations concurrentes puisque les Länder sont compétents aussi longtemps que le Bund n’utilise pas son droit de légiférer pour répondre à un besoin de réglementation fédérale. La répartition des compétences réserve au Bund certains domaines de souveraineté comme les Affaires étrangères, la défense, la monnaie ou la nationalité et exige des Länder qu’ils mettent en œuvre les lois-cadres édictées par le Bund.

Ce schéma n’est pas rigide et peut toujours évoluer. On assiste ainsi aujourd'hui à une évolution vers une compétence partagée en matière de relations internationales puisque les droits des Länder dans ce domaine ont été reconnus, notamment dans leur participation à l’intégration européenne. Un de leurs élus, désignés au Bundesrat, représente en effet l’Allemagne au Conseil de l’Union si la question débattue concerne les intérêts exclusifs des Länder.

En Autriche, des principes comparables sont à l’œuvre. En Belgique, la situation est sensiblement différente puisque la répartition des compétences fonctionne à un double niveau : entre l’Etat fédéral et les Régions et communautés, entre les trois Régions (wallonne, Bruxelles, flamande) et les trois Communautés (flamande, francophone et germanophone). Chaque autorité bénéficie de compétences exclusives : les matières de souveraineté relèvent de l’autorité fédérale, les matières culturelles, la santé et l’aide sociale sont du ressort des Communautés alors que les domaines localisables (logement, urbanisme, énergie) font partie des attributions régionales.

Cette répartition est accompagnée du principe d’équipollence en vertu duquel les normes de chaque instance (fédérale, communautaire ou régionale) ont la même valeur juridique.

Enfin, parce qu’aucune expérience nationale ne peut prétendre à une répartition homogène et totalement précise, les Cours constitutionnelles sont chargées de veiller à l’application cohérente et équitable des principes de répartition des pouvoirs. C’est l’Autriche qui est à l’origine de ce système puisque la Constitution de 1920 prévoyait une juridiction spéciale et indépendante, chargée de veiller au contrôle de la constitutionnalité des lois et du respect des principes fédéraux.

2. L’autonomie

Le principe d’autonomie peut être défini comme la capacité d’édicter ses propres normes dans un domaine de juridiction. Il repose sur des garanties comme l’absence de relations hiérarchiques ou de tutelle entre l’autorité fédérale et les autorités fédérées et la capacité constitutionnelle des communautés fédérées. Ainsi, chaque entité fédérée peut bâtir sa propre construction juridique et politique dans le respect du pacte fédéral. De ce point de vue, les situations varient suivant les pays car l’autonomie est large en Allemagne, mais incomplète en Belgique et en Autriche.

Pourtant, le principe d’autonomie ne souffre que très peu de manquement dans les pays fédéraux européens. En Allemagne, en cas d’application non uniforme d’une loi fédérale sur le territoire d’un Land, le gouvernement fédéral peut constater cet état de fait et, avec l’approbation du Bundesrat, saisir a posteriori le juge constitutionnel. En Autriche, le contrôle fédéral est plus simple. En Belgique enfin, le législateur fédéral peut adopter des lois spéciales pour permettre de garantir une certaine harmonie dans le pays.

Ce principe est essentiel dans la perspective d’une fédéralisation plus prononcée de la construction européenne : il est en effet une condition sine qua non de l’acceptation de cette évolution par les Etats les plus hostiles à l’organisation fédérale.

 

3. La participation

Troisième principe constitutif du fédéralisme, la participation permet aux régions fédérées de prendre part à l’édiction des lois fédérales et d’être représentées dans les institutions fédérales. Elles sont également, depuis une période récente, associées aux mécanismes intergouvernementaux de négociation et de décision. Ce thème de la participation est lui aussi essentiel dans la perspective d’une Union européenne fédérale car les Etats membres veulent participer à l’élaboration de la législation de l’Union.

Dans la tradition américaine, la deuxième assemblée législative est le lieu de la participation des communautés fédérées. Les Bundesrat allemand et autrichien et le Sénat belge s’inscrivent dans cette tradition, même si le mode de représentation est différent puisque aux Etats-Unis, les Etats sont représentés par un seul élu alors qu’en Europe compte est tenu de la population de chaque entité. Ces trois assemblées partagent un droit de veto absolu pour les révisions législatives qui affectent les pouvoirs des régions mais seul le Bundesrat allemand dispose d’un droit de veto suspensif dans les cas ne concernant pas spécifiquement les régions. Par contre, ces assemblées ont voix au chapitre lors des révisions constitutionnelles : en Allemagne, 2/3 des membres de chaque assemblée du parlement fédéral doivent approuver la modification ; en Autriche, le Bundesrat doit approuver les révisions constitutionnelle qui diminuent les compétences des Länder ; en Belgique, 2/3 des suffrages de chaque assemblée doivent approuver toute révision constitutionnelle.

4. La coopération

Un autre trait commun aux fédérations existantes, qui est moins formalisé institutionnellement que les autres mais néanmoins important, est le souci constant, que ce soit en Allemagne, en Suisse ou au Canada, de prendre des décisions sur le mode consensuel, dès lors qu’elles engagent deux niveaux de gouvernement, fédéral et fédéré. Ainsi, en Allemagne, les décisions fédérales sont dépendantes d’un accord unanime dont l’application, au niveau de la fédération, est soumise au contrôle du Bundesrat puisque les tâches communes doivent être mises en œuvre par une « loi fédérale avec l’accord du Bundesrat ».

Cette coopération relève de mécanismes qui sont en partie informels et qui associent des représentants des autorités fédérales et fédérées dans la recherche de convergences, malgré la division constitutionnelle des compétences et des pouvoirs.

Ce mode de gestion a été défini comme un fédéralisme exécutif ou intergouvernemental dans la mesure où ce sont les autorités exécutives (ministres, fonctionnaires) des deux ordres de gouvernement qui en constituent les acteurs principaux. La répartition des compétences est beaucoup moins rigide que ce que les textes constitutionnels laissent à penser : l’imbrication des politiques est très grande.

L’équilibre fédéral n’est jamais définitif et le fédéralisme est un processus dynamique fondé sur la recherche d’équilibres variables entre intégration fédérale et différenciation fédérée.

B. Une forme originale de fédéralisme : la consociation

Le mot consociation a été forgé dans les années 60 pour caractériser des sociétés qui connaissaient une configuration commune : une forte segmentation de la société selon des critères ethniques, linguistique (Suisse, Belgique), idéologique (Autriche) ou religieux (Pays-Bas) et une institutionnalisation aboutie de la négociation entre les élites représentant ces différents segments.

Ainsi, aux Pays-Bas, chaque communauté a ses propres institutions sociales et culturelles, que ce soit dans le domaine de l’enseignement, des organisations professionnelles, des médias ou des partis politiques. En Autriche, la société est structurée par la notion de « camp retranché », lager, rouge (social-démocrate) ou noir (chrétien-social). Chaque camp est représenté par un parti, des organisations professionnelles voire des groupe armés comme c’était le cas dans les années 30.

Cette démocratie consociative repose sur la représentation proportionnelle et la formation de gouvernements de coalition. Son objectif est de permettre à chaque pilier ou segment de la société de réaliser son propre projet sans porter atteinte à l’unité nationale, en privilégiant notamment une résolution consensuelle des problèmes.

D’une certaine manière, le fédéralisme est une consociation quand la segmentation sociale correspond à des clivages territoriaux. Inversement, les fédéralistes voient dans la consociation une variante verticale du fédéralisme. La Belgique où coexistent organisation fédérale et consociation est un témoignage irremplaçable de la richesse de la culture fédérale en Europe.

C. Autonomisme et décentralisation dans les pays centralisés

Aussi important peut-être dans la perspective de la fédéralisation de l’Union européenne, les tendances récentes vers l’autonomie et la décentralisation d’Etats de tradition centralisatrice peut donner à l’idée fédérale une nouvelle actualité.

1. Etats autonomiques

L’évolution de l’Espagne et de l’Italie ces dernières années ont conduit plusieurs auteurs à forger la notion d’Etat autonomique ou d’Etat régional. Certains utilisent même le terme d’Etat communautaire et régional, pour désigner la Belgique notamment qui associe décidément toutes les formes de fédéralisme.

La Constitution espagnole de 1978 tente de concilier « l’unité indissoluble de la nation espagnole » et « le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles » (art. 2). Le droit à l’autonomie est étendu à toutes les régions du territoire national, avec deux statuts différents : la pleine autonomie pour les nationalités, la Catalogne, le Pays Basque, la Galicie et l’Andalousie et une autonomie plus restreinte pour les autres régions. En Espagne, la répartition des compétences est nette entre l’Etat central et les autonomies mais l’Etat central a des compétences différenciées selon les territoires des communautés et il n’existe pas de rapport hiérarchique entre normes étatiques et communautaires. Le Tribunal constitutionnel tranche les conflits de juridiction et veille au respect de l’autonomie des communautés. La participation des régions à la législation du royaume est moindre que dans les fédérations : la représentation des communautés est faible au Sénat qui ne dispose par ailleurs que d’un droit de veto suspensif en matière législative.

Cette expérience de l’autonomie est intéressante pour l’Union européenne car elle s’inscrit dans une tradition historique - l’Europe des Cités-Etats – où la conscience d’une communauté de destin dans la diversité était forte. Au Moyen-âge et à la Renaissance, en Belgique, en Espagne, en Italie, en Suisse, aux Pays-Bas et en Allemagne, la densité urbaine rendait difficile l’émergence d’un centre supérieur aux autres, capable d’unifier une aire géographique importante. La structure polycéphale de cette partie de l’Europe a donc favorisé l’autonomie de petites unités politiques que l’importation du modèle étatique français par l’intermédiaire des conquêtes napoléoniennes n’a pas bouleversé fondamentalement. Les relations entre ces Cités marchandes étaient fortes : elles formaient à travers l’Europe un réseau économique dense et puissant que seules leurs rivalités pouvaient menacer.

Aujourd'hui, les Etats formés autour de ces Cités – l’Espagne, la Belgique et dans une moindre mesure l’Italie – semblent en voie de fédéralisation ou sont déjà des Etats fédéraux comme l’Allemagne ou la Suisse. Ce processus de fédéralisation à l’échelle européenne ne peut laisser indifférent les tenants de l’Europe fédérale.

 

2. La décentralisation

Certains objecteront peut-être que l’ordre unitaire ancien, centralisé et jacobin, continue de présider à l’organisation d’Etats aussi importants pour l’Europe que la France et la Grande-Bretagne (ainsi d’ailleurs que le Portugal). Mais, ce serait méconnaître les processus de transformation qui les affectent : le Portugal a donné naissance à un autonomisme « virtuel » et le Royaume-Uni s’est efforcé, notamment depuis 1997 et l’arrivée au pouvoir de Tony Blair, de donner plus d’autonomie aux petites nations britanniques, avec notamment le rétablissement des Parlements écossais et gallois, à travers le processus de « dévolution ». La France, elle, a mis en œuvre depuis bientôt 20 ans un mouvement de décentralisation important : même si le centre reste le seul titulaire de la « compétence de la compétence » et s’il détermine toujours unilatéralement du sort des réformes, les collectivités territoriales ont un pouvoir d’influence nouveau qu’il ne faut pas négliger. Certains projets récents, notamment sur le statut de la Corse, laissent penser que la France s’engage elle aussi sur la voie fédérale, même si elle ne le reconnaît pas officiellement.

La situation du fédéralisme dans les pays européens est donc très diverse : les trois fédérations allemande, autrichienne et belge ne sont pas les seules à porter l’idée fédérale qui s’incarne selon des modalités très diverses en Europe. L’Union européenne s’inscrit-elle dans ce mouvement ? Contribue-t-elle à le mettre en œuvre ? A défaut d’institutions et de principes fédéraux clairement affirmés, l’Union européenne ne pratique-t-elle pas une forme originale de fédéralisme que l’on qualifiera, à la suite de Jean-Louis Quermonne et Maurice Croisat, « d’intergouvernemental »[1] ?

III – L’Union européenne, un système déjà fédéral ?

A. Un projet à l’origine fédéral

Projet de 1953

Anticipant sur le débat actuel, le projet d'une Communauté européenne politique de 1953 prévoyait un Conseil exécutif européen (gouvernement de la Communauté), un Parlement européen composé de deux Chambres, la Chambre des peuples et le Sénat et une Cour de Justice[2] . En sus de ces institutions à vocation fédérale, le projet avait prévu un Conseil des ministres nationaux mais c'est le Parlement européen qui devait voter les lois et les directives communautaires. Le Sénat qui, à l'exemple du Bundesrat, dont les membres devaient représenter proportionnellement les populations des Etats membres, aurait élu le Président du Conseil exécutif auquel il revenait de nommer les membres du Conseil. Ses choix auraient été soumis à l'approbation du Parlement européen qui de surcroît aurait exercer le contrôle parlementaire sur l'Exécutif. Le rôle central du Président du Conseil exécutif aurait été confirmé par sa fonction de représentation de la Communauté dans les relations internationales.

Ce projet n’a pas vu le jour mais il contenait une ébauche d'union fédérale et attribuait un rôle moteur au Conseil exécutif qui était soumis à un double contrôle du Parlement européen et du Conseil des ministres nationaux dont l'avis conforme (à l'unanimité puis à la majorité après cinq ans) était requis pour les projets de l'Exécutif. De surcroît, ce Conseil des ministres nationaux aurait eu un rôle important en matière de coordination des politiques extérieures, d'imposition communautaire et d'admission de nouveaux membres. Malgré cette liaison ambiguë, l'essentiel du projet politique résidait dans l'établissement d'un gouvernement européen et d'un législatif bicaméral ainsi que dans le faisceau des compétences en matière de marché commun et des secteurs de base mais aussi en matière de défense et de relations extérieures. Il s'agit bien des domaines principaux attribués au pouvoir central dans une fédération.

B. Une dimension fédérale : la prose fédérale des M. Jourdain européens

Ce projet n’a pas vu le jour, ce qui ne signifie pas pour autant que toute dimension fédérale ait disparu de la construction européenne, bien au contraire. Plusieurs éléments, dans la répartition des compétences, la portée juridique du droit européen, la conception de la citoyenneté ou la parlementarisation montrent que l’Union européenne aujourd'hui est inscrite dans une perspective fédérale.

Compétences

Les compétences exclusives sont bien différenciés : politique agricole commune, pêche, commerce, concurrence, principes de la politique des transports et de la régulation du marché intérieur, politique monétaire. Mais, seul l’article 3B, introduit par le traité de Maastricht, fait référence à la notion de compétence exclusive de la Communauté. A l’inverse, aucune disposition n’évoque l’existence de compétences exclusives au profit des Etats et l’article 235 CE légitime le recours éventuel à des actions communautaires décidées par le Conseil à l’unanimité dans le domaine des compétences concurrentes.

La répartition des compétences est donc toujours susceptible d’interprétation et de remise en question, ce qui a également permis au phénomène de spill over de fonctionner. Le principe de subsidiarité a seulement joué un rôle de régulateur avec le problème posé par l’absence d’autorité politique habilitée à vérifier son respect.

On retrouve donc dans l’Union européenne le principe de répartition des compétences en vigueur dans les systèmes fédéraux, même si les limites de l’autorité des Etats membres et de l’Union ne sont pas toujours très claires.

Le droit communautaire comme droit quasi-fédéral

Autre point essentiel qui permet de placer la construction européenne sur une orbite fédérale, le droit européen et sa portée.

La Cour de justice a reconnu que le droit communautaire formait un « ordre juridique propre » (arrêt Costa contre Enel du 15 avril 1964). Cette disposition fonde l’autorité des trois principes qui caractérisent aujourd'hui le droit communautaire :

-          le principe d’applicabilité directe et immédiate distingue l’Union des systèmes confédéraux comme des organisations internationales puisque les règlements et dans une large mesure les directives de l’Union européenne ont des effets directs sur les personnes morales et physiques et pas seulement sur les Etats membres ;

-          le principe de primauté par rapport au droit national et le principe d’interprétation uniforme présentent de vraies similitudes avec le droit fédéral et notamment le principe allemand selon lequel « le droit fédéral brise le droit national ». Il aura pourtant fallu trente-deux ans pour que le Conseil d’Etat français se résolve à admettre la primauté du droit communautaire sur le droit français.

L’œuvre législative communautaire est par ailleurs très importante. Jacques Delors affirmait ainsi que 80 % de la législation économique et sociale européenne relèverait à terme des actes communautaires. Seules en fait les matières régaliennes relevant des deuxième et troisième piliers échappent à la Commission. Mais, tant qu’une constitution n’apportera pas aux citoyens européens des garanties aux moins égales à celles offertes par les constitutions nationales, la primauté du droit communautaire sur ces constitutions ne pourra pas être complètement assurée ;

-          le principe d’interprétation uniforme enfin qui, lui aussi, se retrouve dans les Etats fédéraux.

Ce sont les principes caractéristiques du droit fédéral, qui distinguent le droit et le système communautaire des organisations intergouvernementales ou confédérales. Les décisions de la Cour de Justice ont, en quelque sorte "constitutionnalisé le traité de Rome" selon les propos du juge Mancini, faisant du droit - comme dans les fédérations – le moteur d'une intégration communautaire ou fédérale.

Politiques communes

Autre trait caractéristique de la fédéralisation de l’Union européenne, le fonctionnement des politiques communes se caractérise par une forte imbrication entre les administrations nationales et communautaires. Par un processus de surveillance mutuelle et par la nécessaire collaboration entre administrations nationales et administration communautaire pour la gestion des fonds européens, « aucun secteur de politique publique n’est plus étanche par rapport au processus européen, qui constitue un passage obligé dans la stratégie des fonctionnaires, acteurs politiques ou représentants des groupes d’intérêts » (Pierre Muller).

Dans la mise définition et la mise en œuvre des politiques communes, le principe de consensus, établi à partir d’accords qui préservent l’intégrité fondamentale de tous les partenaires, est fondamental. On a pu écrire d’ailleurs que tout le fonctionnement de l’Union européenne reposait sur le consensus et la négociation. Or, ces deux principes sont caractéristiques du fonctionnement du fédéralisme contemporain, dans son souci de ne léser aucun partenaire.

Citoyenneté

De même, si la citoyenneté européenne est un des objectifs de l’Union, elle n’est jamais qu’un complément et ne remplace pas une nationalité. Elle donne cependant droit à la liberté de circulation et de séjour, l’exercice du droit de vote, le droit de pétition devant le Parlement européen. Elle instaure une relation directe entre le ressortissant d’un Etat membre et la fédération, comme cela se passe dans un Etat fédéral.

L’Union européenne n’est pas une confédération

Elle a dépassé ce stade. Elle est plus une société de citoyens qu’une société de société puisque ses décisions sont directement applicables dans tout Etat membre. Le vote à la majorité qualifiée, le monopole du pouvoir de proposition de la Commission ainsi que les procédures d’avis conforme et de co-décision instituées en faveur du Parlement européen débordent l’arsenal des institutions confédérales. Et certaines politiques communes débordent largement ce qui se fait dans certaine fédération.

L’originalité communautaire

L'originalité de la Communauté européenne rompant avec la tradition des organisations internationales réside à la fois dans la structure, la composition et les fonctions de la Commission et son rôle de premier plan dans le système communautaire. Tout en étant à l'écoute des principaux intéressés, elle a pour but de dégager l'intérêt général européen, de protéger les petits pays et d'assurer l'équilibre entre les grands Etats membres. Les pouvoirs actifs exercés en commun par les deux institutions, mais dont l'une est supranationale, la Commission et l'autre intergouvernementale et communautaire à la fois, le Conseil avec l'apport du Conseil européen, constituent un trait caractéristique de la Communauté européenne qui la différencie des fédérations existantes.

La Commission a réussi, malgré certaines vicissitudes, à jouer un rôle central en tant que moteur et fédérateur au sein de la Communauté européenne. L'efficacité, la cohérence des politiques communes de même que la cohésion d'un ensemble de plus en plus différencié à mesure qu'il s'élargit et qu'il évolue à coup de réformes successives, rendent plus difficile mais aussi plus indispensable l'action de la Commission.

L’Acte unique européen en permettant au Conseil des ministres de prendre la plupart de ses décisions à la majorité qualifiée a permis la synthèse entre l’intergouvernementalité et la supranationalité. Dotés de ce mode de décision, les conseils intergouvernementaux pourraient alors entrer en synergie, sur la voie d’un processus de fédéralisation original, avec d’autres autorités de l’Union qui jouissent d’un statut supranational comme la Commission, le Parlement, la Cour de justice et la Banque Centrale. Ils pourraient devenir à leur tour, en continuant à associer les gouvernements nationaux à la décision communautaire, un facteur important de fédéralisme par voie de participation, tandis que se dessine à l’intérieur de nombreux Etats membres un fédéralisme par voie de désagrégation. Ce double mouvement est caractéristique de l’ambivalence du fédéralisme.

Vers la communautarisation de domaines régaliens

La décision de créer une monnaie unique - l’euro – prise à Maastricht est un moment symbolique très important pour la construction européenne. La monnaie et le droit de battre monnaie vont être mis en commun et les souverainetés nationales seront fédérées par cet intermédiaire alors même qu’il s’agit d’un des attributs régaliens les plus jalousement gardés par les Etats. La monnaie unique à l'échelon total du royaume instaurée par Louis IX rendit un grand service à l'unité française et il en fut de même dans la formation d'Etats fédéraux et des Etats-nations. Il est probable que la monnaie unique joue un rôle moteur dans l’intégration des différents Etats membres de l’Union, démontrant par la même que la séparation étanche entre les domaines régaliens restés du domaine des Etats et les autres, communautarisés ou susceptibles de l’être, n’a donc plus de raison d’être.

La communautarisation de pans entiers du secteur « justice et affaires intérieures » témoigne du peu d’à-propos méthodologique de ce vieux clivage. Il y a aujourd'hui un début de gestion communautaire des frontières intérieures et extérieures, de politiques de visas, du droit d'asile et d'immigration ainsi que de la coopération judiciaire en matière civile. Dans ces divers domaines, la coopération intergouvernementale s'étant avérée impuissante, elle commence à faire place à la méthode communautaire, en dépit de certaines résistances.

Le constat est simple : la méthode de coopération intergouvernementale au sein des Conseils spécialisés et des comités de hauts fonctionnaires a conduit à l’impasse tout en accentuant la fragmentation et l’incohérence, dues principalement à l’absence de propositions de base de la Commission. Aujourd'hui, un premier pas est franchi avec le recours à l’usage de directives ou de règlements au lieu de conventions, l’instauration du contrôle judiciaire par la Cour de Justice et l’introduction du droit de proposition de la Commission qui entrera en fonction après une période de cinq ans se substituant à l'initiative des Etats membres ou de la Commission.

C. Quel « fédéralisme » pour l’Union européenne ?

1. Un « fédéralisme communautaire » limité

Pourtant, malgré ces progrès vers l’intégration fédérale, l’Union européenne reste encore loin du modèle fédéral, comme en témoigne ce rapide tour d’horizon des limites de l’intégration fédérale de l’Union :

§         Le pouvoir constituant est toujours entre les mains des Etats : ils ont la « compétence de la compétence ». La conférence intergouvernementale et les signatures et ratification par les Etats membres nécessairement unanime en sont la meilleure preuve. Cette unanimité constitue une source de blocage importante ;

§         Le pouvoir de légiférer est circonscrit au premier pilier. Dans les domaines de la PESC, de la Défense notamment, les rôles de la Commission et du Parlement européen sont considérablement réduits au profit des processus de coopération qui valorisent l'influence du Conseil européen et du Conseil ainsi que des gouvernements. Telle est du moins la situation actuelle s'agissant de ces pouvoirs souverains dont l'exercice est assuré par les autorités fédérales dans toute fédération. Ce constat général met en évidence la distance variable qui sépare à présent une fédération "achevée" de l'Union européenne à vocation fédérale ;

§         Il n’existe ni Super-Etat européen ni gouvernement européen, la fonction gouvernementale étant partagée entre trois instances (le Conseil européen, le Conseil de l’Union et la Commission). Les tentatives des parlementaires européens pour donner plus de pouvoir à leur institution, politiser la Commission en auditionnant ses membres et fonder par la même un véritable régime parlementaire se heurteront toujours à cette absence de gouvernement qu’ils ne pourront jamais censurer puisque, à la différence de la Commission, le Conseil européen ne dépend en aucun cas du Parlement européen ;

§         Il n’existe pas de véritables partis européens et de conscience politique commune à l’échelle de l’Union ;

§         Il n’existe pas d’acte fixant de façon claire la répartition des compétences exclusives entre l’Union européenne et les Etats qui la composent et les compétences exclusives restent limitées (PAC, monnaie, concurrence, politique commerciale extérieure, régulation marché intérieur ) ;

§         Enfin, la coopération intergouvernementale n’est ni spontanée ni informelle et reste donc soumise aux cadres rigides du dialogue entre Etats.

2. Quel « fédéralisme » pour l’Union européenne ?

Comment définir donc ce fédéralisme incomplet, tantôt très avancé et tantôt inexistant, selon les domaines et les procédures ?

On peut tenter de qualifier ce mode d’organisation en revenant sur sa genèse. Par opposition à la Confédération et à la Fédération qui malgré la différence de leurs structures et de leurs méthodes, se caractérisent toutes deux par leur approche politique globale, les Communautés européennes et l'Union européenne procèdent par des approches sectorielles. Pour des raisons pragmatiques, la préférence a été donnée à une démarche secteur par secteur qui devait aboutir à une fédération européenne plutôt qu'à l'établissement d'une communauté politique dotée d'un ensemble de compétences tant intérieures qu'extérieures. A la différence de la plupart des expériences antérieures dont l'unité politique précéda l'instauration de la monnaie unique, l'union monétaire européenne est mise en place en l'absence d'une union politique. C'est le processus fédératif à l'envers (H. Brugmans).

D’autres ont qualifié ce phénomène de « fédéralisme intergouvernemental ». Des éléments structurels intergouvernementaux existent dans les institutions communes telles que le Conseil européen et le Conseil qui recourent à des procédures d'unanimité dans certains secteurs et qui contrôlent in fine toutes les décisions prises par l’Union. En outre, l’absence d’arbitre au sommet – contrairement à la pratique dans une Etat fédéral – peut conduire un seul Etat, quand l’unanimité est nécessaire, à tenir tous les autres en otage. Mais, comme ils font  partie du système communautaire qui comporte des institutions « fédérales » - la Commission, la Cour de justice, le Parlement européen, la Banque centrale européenne -, le système institutionnel communautaire ne peut être qualifié d’intergouvernemental d’où le choix de l’expression, complémentaire de la précédente (« processus fédératif à l’envers »), de « fédéralisme intergouvernemental » ou de « fédéralisme exécutif ».

IV – Promouvoir le choix fédéral

L’organisation hybride de l’Union européenne va être bientôt confronté à un défi important : l’élargissement. Tout le monde l’a dit et les chefs de gouvernement les premiers, il ne sera pas possible de travailler à 30 avec des institutions créées pour 6 (même si elles ont évolué depuis cette époque).

Nous pensons que face à cette difficulté, l’Union doit faire le choix du fédéralisme qui est aujourd'hui une nécessité.

A. La nécessité fédérale

Dans les domaines relevant du deuxième pilier, la démarche intergouvernementale a l'avantage d'engager un processus qui à terme peut aboutir à des structures intégrées. En créant un lieu de délibération, elle peut contribuer à forger une plus grande confiance mutuelle et à créer des habitudes de travail en commun.

Mais, l’intergouvernemental devrai laisser la place au communautaire. Le rôle marginal attribué à la Commission prive aujourd'hui la Politique étrangère de sécurité commune d'une vision globale de l'intérêt européen et accroît l'incohérence et l'incoordination au sein du système. De plus, en l'absence d'une proposition commune, les petits et moyens Etats sont davantage exposés à l'influence prédominante des grands Etats membres. Par ailleurs, la négociation en partant des positions différentes est un exercice plus difficile dont le résultat est souvent un compromis sur la base d'un dénominateur commun le plus bas, ce qui nuit à l’efficacité d’ensemble de la politique et à la crédibilité extérieure de l’Union européenne.

La nouvelle structure institutionnelle tend à s'affirmer en marge si ce n'est en opposition au système communautaire, comme en témoigne les frictions entre le Haut représentant pour la Politique étrangère de sécurité commune et le commissaire européen chargé des relations extérieures. Le traitement purement intergouvernemental de ces questions pâtit de l'absence d'infrastructure et d’un certain manque de continuité. Enfin, l'augmentation du poids de l'intergouvernemental en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense diminue d'autant les chances de démocratisation de l'Union en créant de nouveaux espaces à l'abri des contrôles démocratiques nationaux comme européen.

Enfin, plus généralement, la pratique de la négociation diplomatique entre Etats membres quand il s’agit, sur proposition de la Commission ou pas, d’adopter une position sur un projet de directives ou de règlement, par l’intermédiaire du COREPER notamment, nuit à la démocratie car le pouvoir exécutif contrôle alors le pouvoir législatif.

C’est pourquoi le choix d’un fédéralisme complet et assumé doit d’abord être perçu comme une chance pour l’Europe.

B. Eléments de réforme

A cette fin, l'Union européenne doit adopter une Constitution. L’objectif de cette Constitution sera d’établir un partage des pouvoirs et des compétences entre les autorités nationales et les institutions européennes. Fondé sur le principe de subsidiarité qui constitue le fondement des communautés fédérales, la portée des actions des diverses institutions sera clarifiée en prenant garde de ne pas attribuer à l'Union ou à l'Etat ce qui peut être mieux fait au niveau des régions ou des communes. Ce texte, succinct et clair, devra également déterminer la portée des normes et des décisions communes.

La Constitution intègrera la Charte européenne des droits de l’homme qui contient les principes de base de la démocratie et de la liberté et bannit toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les croyances, le handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. Des règles concernant l'asile, l'immigration et l'exclusion devront être définies pour que, au-delà des questions institutionnelles, apparaissent les premiers jalons d'un modèle européen de société et d’une identité européenne.

D'autres principes inhérents à la grande majorité des cultures politiques en Europe, tels que la séparation des pouvoirs, la responsabilité et le contrôle démocratique, doivent modeler l'organisation de l'Union et dissiper les confusions : le Conseil des ministres cumule le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif en son sein. De son côté, la Commission n'échappe pas non plus à une image ambiguë : est-ce une institution politique ou un organe administratif et technique ? Est-elle indépendante des gouvernements ou ses membres sont-ils des "représentants" des Etats ?

Dans la perspective de l’élargissement, l’organisation fédérale pourrait être adoptée dans un premier temps par le groupe des six pays fondateurs éventuellement élargi à ceux (l’Espagne, l’Irlande peut-être) qui seraient d’accord pour bâtir une vraie structure fédérale qui inclut les questions de défense et de représentation extérieure.

Quant au président de l’Union, il pourrait être élu par un congrès des parlements nationaux et européen, selon un modèle proche de celui de la IVe République française.

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] L’Europe et le fédéralisme, Maurice Croisat, Jean-Louis Quermonne, Clefs, Montchrestien, 1999.

[2]Assemblée ad hoc, Projet de Traité portant statut de la Communauté européenne, Paris, mars-avril 1953 (Commission constitutionnelle dont le rapporteur était F. Dehousse).