« ANALYSE COMPAREE DU TRAITE DE
LISBONNE »
PAR V.
GISCARD d’ESTAING
Les événements
médiatiques du Jeudi 18 Octobre ont captivé l’attention du public qui a semblé porter peu d’intérêt à l’accord
intervenu à Lisbonne, au sein du Conseil européen, en vue de l’adoption d’un
nouveau traité institutionnel.
Pourtant beaucoup de Français, perturbés par le
rejet du funeste référendum de 2005,
aimeraient comprendre le déroulement des événements. Je vais essayer de
répondre à leur question : en quoi le traité de Lisbonne diffère-t-il du
projet de traité constitutionnel ?
La différence porte davantage sur la méthode que
sur le contenu. Le Traité constitutionnel résultait d’une volonté politique
exprimée dans la déclaration de Laeken approuvée à l’unanimité par les membres
du Conseil européen : il s’agissait de simplifier les institutions
européennes rendues inefficaces par les derniers élargissements, de mettre
davantage de démocratie et de transparence dans l’Union européenne, et d’ouvrir
« la voie vers une Constitution pour les citoyens européens ». Cet
objectif se reflétait dans la composition de la Convention, qui regroupait des
représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux, des
gouvernements des Etats membres, et de la Commission européenne. Surtout ses
débats étaient publics et tous les textes étaient immédiatement édités sur
internet. Chacun pouvait peser le pour et le contre. Le projet de traité
constitutionnel était un texte nouveau, inspiré par une volonté politique, et
se substituant à tous les traités antérieurs.
Pour le traité de Lisbonne, la démarche a été
différente. Ce sont les juristes du Conseil qui ont été chargés de rédiger le texte. Ils l’ont fait avec compétence et
précision, en respectant le mandat qui leur avait été donné par le Conseil
européen du 22 Juin dernier. Ils ont repris la voie classique suivie par les
institutions bruxelloises, qui consiste à modifier les traités antérieurs par
voie d’amendements : le traité de Lisbonne se situe exactement dans la
ligne des traités d’Amsterdam et de Nice, ignorés du grand public.
Les juristes n’ont pas proposé d’innovations. Ils
sont partis du texte du Traité constitutionnel, dont ils ont fait éclater les
éléments, un par un, en les renvoyant, par voie d’amendements aux deux traités
existant de Rome (1957), et de Maastricht (1992). Le traité de Lisbonne se
présente ainsi comme un catalogue d’amendements aux traités antérieurs. Il est
illisible pour les citoyens, qui doivent constamment se reporter aux textes des
traités de Rome et de Maastricht, auxquels s’appliquent ces amendements. Voilà pour la forme.
Si l’on en vient maintenant au contenu, le
résultat est que les propositions institutionnelles du Traité constitutionnel –
les seules qui comptaient pour les Membres de la Convention – se retrouvent intégralement dans
le traité de Lisbonne mais dans un ordre différent et répartis dans les traités
antérieurs.
Je me contenterai de deux exemples : celui de
la désignation d’un Président stable de l’Union européenne, qui représente l’avancée
la plus prometteuse du projet. Elle figurait dans le traité constitutionnel au
titre des institutions et organes de l’Union. L’Article 22 indiquait :
« le Conseil européen élit son Président à la majorité qualifiée pour une
durée de deux ans et demi, renouvelable une fois », et l’article se
poursuivait par onze lignes décrivant le rôle de ce Président.
Si l’on recherche cette disposition dans le traité
de Lisbonne, on la retrouve dans l’amendement 16 au Titre III du traité de
Maastricht qui indique : « ….un article 9B est inséré : le
Conseil européen et son Président ». Paragraphe 5 : « le Conseil
européen élit son Président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans
et demi, renouvelable une fois…», et le paragraphe se prolonge par onze lignes
décrivant à l’identique le rôle du Président.
Le même exemple pourrait être cité concernant le
rôle et l’élection du Parlement européen. L’Article 9A du traité de Lisbonne
reproduit au mot à mot l’Article 20 du projet de Traité constitutionnel.
La conclusion vient d’elle-même à l’esprit. Dans
le traité de Lisbonne, rédigé exclusivement à partir du projet de traité
constitutionnel, les outils sont exactement les mêmes. Seul l’ordre a été
changé dans la boîte à outils. La boîte, elle-même, a été redécorée, en
utilisant un modèle ancien qui comporte trois casiers dans lesquels il faut
fouiller pour trouver ce que l’on cherche.
Il y a cependant quelques différences. Trois
d’entre elles méritent d’être notées.
D’abord le mot « Constitution » et
l’adjectif « constitutionnel » sont bannis du texte, comme s’ils
décrivaient des mots inavouables. Le concept avait pourtant été introduit par les
Gouvernements eux-mêmes dans la déclaration de
Laeken (approuvée à l’époque par Tony Blair et Jacques Chirac). Il est vrai que
l’inscription dans le Traité constitutionnel de la partie 3, décrivant les
politiques de l’Union constituait sans doute une maladresse. L’apparence
pouvait faire croire qu’il s’agissait de leur donner une valeur
« constitutionnelle », alors que l’objectif était seulement de réunir
tous les traités en un seul.
Et l’on supprime du même coup la mention des
symboles de l’Union : le drapeau européen, qui flotte partout, et l’hymne
européen emprunté à Beethoven. Quoique ridicules, et destinées heureusement à
rester inappliquées, ces décisions sont moins insignifiantes qu’elles n’y
paraissent. Elles visent à écarter toute indication tendant à évoquer la
possibilité pour l’Europe de se doter un jour d’une structure politique. C’est
un signal fort de recul de l’ambition politique européenne.
Concernant, ensuite, les réponses apportées aux
demandes formulées en France par certains adversaires du Traité
constitutionnel, il faut constater qu’elles représentent davantage des
satisfactions de politesse que des modifications substantielles. Ainsi
l’expression « concurrence libre et non faussée », qui figurait à
l’Article 2 du projet est retirée à la demande du Président Sarkozy, mais elle
est reprise à la requête des Britanniques, dans un protocole annexé au traité
qui stipule que « le marché intérieur, tel qu’il est défini à l’Article 3
du traité, comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas
faussée ».
Il en va de même pour ce qui concerne le principe
de la supériorité du droit communautaire sur le droit national, et aussi pour
une déclaration d’intention louable mais sans contenu concret, sur les services
d’intérêt économique général dont le texte de référence reste inchangé dans le
traité. En revanche, la France va pouvoir accroître de plus d’un tiers ses
droits de vote au Conseil, grâce à la double majorité introduite par le projet
de Traité constitutionnel.
Beaucoup plus importantes, enfin, sont les
concessions faites aux Britanniques. La charte des droits fondamentaux – sorte
de version améliorée et actualisée de la charte des droits de l’homme – est
retirée du projet, et fera l’objet d’un texte séparé, ce qui permettra à la
Grande-Bretagne de ne pas être liée par elle. Dans le domaine de
l’harmonisation et de la coopération judiciaires, la Grande-Bretagne se voit
reconnaître des droits multiples de sortie et de retour dans le système. Bref,
après avoir réussi à affaiblir les propositions visant à renforcer
l’intégration européenne, comme le refus du titre de Ministre des Affaires
étrangères de l’Union européenne, elle se place en situation d’exception par
rapport aux dispositions qui lui déplaisent.
*
* *
On constate bien,
comme je le disais, que le texte des articles du Traité constitutionnel est
pratiquement inchangé mais qu’il se trouve dispersé sous forme d’amendements
aux Traités antérieurs, eux-mêmes réaménagés. On est évidemment loin de la
simplification. Il suffit de consulter les tables des matières des trois
traités pour le mesurer ! Quel est l’intérêt de cette subtile manœuvre ?
D’abord et avant tout d’échapper à la contrainte du recours au référendum,
grâce à la dispersion des articles, et au renoncement au vocabulaire
constitutionnel.
Mais c’est aussi, pour les institutions
bruxelloises, une manière habile de reprendre la main, après l’ingérence des
parlementaires et des hommes politiques, que représentaient à leurs yeux les
travaux de la Convention européenne. Ils imposent ainsi le retour au langage
qu’ils maîtrisent, et aux procédures qu’ils privilégient, et font un pas de
plus qui les éloigne des citoyens.
La phase suivante sera celle des ratifications.
Elle ne devrait pas rencontrer de grandes difficultés – en dehors de la
Grande-Bretagne où un référendum aboutirait manifestement à un rejet -, car la
complication du texte, et son abandon des grandes ambitions suffisent pour en
gommer les aspérités.
Mais soulevons le couvercle, et regardons dans la
boîte : les outils sont bien là, tels que les avaient soigneusement
élaborés la Convention européenne, des outils innovants et performants :
la Présidence stable, la Commission réduite et recentrée, le Parlement
législateur de plein droit, le Ministre des Affaires étrangères en dépit de sa
casquette trop étroite, la prise de décisions à la double majorité, celle des
Etats et celle des citoyens, et la charte des droits fondamentaux la plus
avancée de notre planète. Le jour où des femmes et des hommes, animés de
grandes ambitions pour l’Europe, décideront de s’en servir, ils pourront
réveiller, sous la cendre qui le recouvre aujourd’hui, le rêve ardent de
l’Europe unie.
Le Monde, 26/10/2007