Compte rendu de la réunion du 22 janvier 2003

La séance a été consacrée à deux interventions relatives aux travaux de la Convention européenne, la première par M. Alain Lamassoure, et la seconde par M. Valéry Giscard d’Estaing, Président de la Convention.

1. Intervention de M. Alain Lamassoure

Après avoir rappelé les circonstances qui ont conduit les Quinze à mettre en place une Convention chargée de réfléchir à la réforme des institutions, dans la perspective de l’élargissement de l’Union, M. Lamassoure a insisté sur la crédibilité et l’autorité que cette instance a d’ores et déjà acquises. Comme en témoigne l’entrée en lice des plus hauts responsables des Affaires étrangères des principaux pays, passés du rang d’observateurs à celui d’acteurs, il est devenu évident que la Convention ne proposera pas de simples options. Elle aboutira à un projet de refonte constitutionnelle précis, que la Conférence intergouvernementale ultérieure ne pourra qu’amender marginalement. En ce sens, la Convention contient une CIG, et le texte qu’elle présentera lors du conseil de Thessalonique, en juin 2003, devrait déjà avoir reçu l’aval des différents gouvernements.

Or ce texte sera doublement novateur car les membres de la Convention, passée une première phase d’exposition et de défense des intérêts de chaque institution, ont su prendre la mesure d’une “ double révolution ”.

· Révolution du nombre, l’Europe à 25 ou 30 ne pourra plus décider à l’unanimité, sous peine de paralysie. Pour M. Lamassoure, qui souligne qu’à terme l’Union comptera plus de membres que la première SDN, composée de 29 États, le Conseil européen est donc “ mort ”. Initialement conçu comme un “ directoire ” de 9 membres, il va se muer en “ conseil de surveillance ”, perdant son rôle moteur d’induction politique. Il faudra donc trouver une nouvelle source de dynamisme.

· Révolution des peuples, la nouvelle Europe devra s’appuyer davantage sur ses citoyens. Le temps d’un “ despotisme éclairé politico-technocratique ” est révolu – ce qui remet en cause le fonctionnement de la Commission. Les traités économiques et monétaires débouchant sur un projet politique et démocratique, le texte constitutionnel imposera un recours accru à une consultation directe.

- Le nouveau traité devrait ainsi faire l’objet d’un référendum dans tous les États membres. La Convention souhaite que ces votes aient lieu aux mêmes dates, et M. Lamassoure annonce que les fédéralistes et les eurosceptiques soutiendront cette option par une contribution commune. Le texte final devra donc être particulièrement clair. Il devra exposer nettement les compétences de l’Union et identifier les responsabilités de ses dirigeants.

- S’il est peu envisageable d’instaurer une élection du Président de la Commission au suffrage universel direct, en revanche ce dernier pourrait être élu par le Parlement européen, les partis annonçant leurs candidats environ six mois à l’avance. Longtemps efficace dans sa configuration actuelle, la future Commission gagnera ainsi une légitimité démocratique nécessaire, garantissant son indépendance, mais elle ne sera plus “ apolitique ”.

S’il salue de nombreuses innovations, M. Lamassoure estime, avec déception, qu’il n’y aura pas d’avancée notable en matière de politique européenne de sécurité et de défense, à moins que la crise irakienne n’exige qu’une volonté commune spécifique “ ose exister ” face aux États-Unis. Le développement de la PESD, quoique souhaité par tous les orateurs, fait l’objet de trop d’incertitudes, et la position française sur ce point est insuffisamment claire. Ainsi, telle que la prévoit le récent compromis franco-allemand, la présence d’un représentant de l’Union dans les instances onusiennes ou dans le G8, par exemple, ne fera pas sens si elle s’ajoute aux “ vingt-cinq voix ” comme une “ vingt-sixième voix ”. Or aucun consensus n’apparaît quant à cette nécessaire prépondérance.

Enfin, M. Lamassoure évoque deux difficultés “ redoutables ” liées à l’adoption du futur texte.

D’une part, la possibilité de voir le projet rejeté par certains pays n’est pas négligeable (par exemple au Danemark, ou à Malte, où le retour au pouvoir d’une gauche eurosceptique entraînerait probablement un vote négatif). On devra donc, ici encore, accepter qu’une partie des États membres avancent sans les autres, mais ne pas imposer à ces derniers un retrait de l’Union : il faudra, via l’élaboration d’un statut particulier, “ offrir le choix entre un menu gastronomique et un menu allégé ”.

D’autre part, le traité de Nice entrera en application en mai 2004, quand la Commission accueillera dix nouveaux commissaires, tandis que les élections parlementaires prendront place en juin, entraînant la constitution d’une nouvelle Commission. Or la ratification du nouveau traité constitutionnel aura lieu aux mêmes dates. Des dispositions transitoires doivent donc être discutées, les dispositions du traité de Nice (allouant, par exemple, un commissaire par pays), ne pouvant être maintenues durant l’intégralité d’un nouvel exercice dès lors que la constitution aura été adoptée.

2. Intervention de M. Valéry Giscard d’Estaing

Après avoir félicité Pascale Andréani pour l’intervention du Ministre des Affaires étrangères, la veille, ainsi que M. Lamassoure, le Président de la Convention européenne souligne que, dans sa disparate, représentative d’instances diverses, le groupe des conventionnels a le mérite de faire apparaître des configurations riches d’enseignements.

Les principaux clivages reflètent d’ores et déjà la composition de la future Europe, où l’on pourra distinguer trois groupes de pays. Six “ grands ” pays de plus de 40 millions d’habitants (Allemagne, France, Royaume uni, Italie, Espagne et Portugal) représenteront 74 % de la population. Huit “ moyens ”, avec environ 10 millions d’habitants, en réuniront 17 %. Enfin, onze petits pays, de moins de 5 millions d’habitants, ne représenteront que 9 % de la population globale. Dans un système où la représentativité serait fondée sur la population, on comprend que les “ grands ” pays contrôleraient totalement les décisions. Mais à l’inverse, et pour les mêmes raisons, maintenir une stricte égalité des États ne sera plus acceptable. Aussi la volonté de modifier les dispositions actuelles émane-t-elle principalement des “ grands ”, “ d’accord pour avancer ”, ainsi que d’une moitié environ des États “ moyens ”, sensibles aux risques de paralysie. En revanche, “ les nouveaux membres sont bloqués ” – de manière compréhensible, puisque le changement affectera un système dans lequel ils font leur entrée, en diminuant leurs droits.

Mais, si les débats mettent au jour des lignes d’opposition, ils révèlent également des contradictions internes dans certains discours ou dans certains positions, et ils permettent de mesurer des évolutions – le discours récent du Premier ministre danois constituant un bon exemple de ces modifications.

Passant à l’examen des principaux enjeux des discussions, M. Giscard d’Estaing rappelle que, conformément à son mandat, la Convention s’attachera à simplifier les textes des traités, dont trop d’articles s’avèrent excessivement complexes, voire obscurs, au point de pouvoir être qualifiés de “ honteux ” et de “ risibles ”. M. Giscard d’Estaing regrette que ce désir de simplification ne soit pas partagé par les juristes de la Commission, qui promeut un système où “ il n’y ait pas de compétences ”, là où la Convention souhaite au contraire mieux désigner ces dernières, afin de répondre à l’exigence de clarté du public.

Quant aux institutions, de nombreuses modifications importantes sont en cours.

1. Contrairement à Alain Lamassoure, le Président de la Convention estime qu’en matière de représentation étrangère, un consensus devrait se former autour de la proposition franco-allemande, qualifiée de “ bon papier ” : la décision de créer un Ministre des Affaires étrangères, nommé par le Conseil et siégeant au Conseil, à un rang plus élevé que celui qu’occupe aujourd’hui M. Solana, sera acceptée. En revanche, le projet de Secrétaire de l’Union issu de la Commission paraît “ burlesque ”.

2. Au Parlement, où le nombre de députés sera plafonné, un effort devra être fait pour rendre plus proportionnelle la représentation, avec mise en place d’un plancher pour les petits États. La procédure de la co-décision sera généralisée à la quasi totalité des sujets, notamment, malgré la réticence britannique, à la fiscalité. Mais dans le domaine des relations extérieures, précise M. Lamassoure, on précisera que le dernier mot appartiendra au Conseil.

3. La Commission a voulu “ faire un coup d’État et s’approprier le système ”, mais elle s’est desservie en proposant des textes rédigés sans concertation, et trop avancés.

Ici les problèmes sont de deux natures : ils touchent aux compétences de la Commission face au Conseil, et ils concernent son organisation.

· La rivalité avec le Conseil est nouvelle. Elle oppose deux corps de fonctionnaires convaincus de leur incompétence mutuelle. Mais il n’y aura pas de transfert dans l’équilibre des tâches. Seules les modalités de travail seront modifiées : sans préjuger du cas de la PESC, on assistera certainement à une communautarisation des questions les plus techniques, par exemple en matière de JAI, tandis que le reste demeurera du ressort du Parlement et du Conseil.

· L’organisation de la Commission engage une réflexion plus complexe. À l’origine, il s’agissait d’un petit groupe de personnes compétentes, choisies en raison de leur engagement européen. Aujourd’hui, ce groupe s’est élargi, les personnalités ne sont plus forcément aussi qualifiées, et surtout, elles sont choisies en fonction de propositions nationales. Ce dernier aspect tient à cœur aux nouveaux pays : ils estiment que les commissaires doivent défendre les intérêts nationaux, mais veulent aussi laisser à la Commission le monopole de l’initiative. Or celui-ci serait donc détenu par un groupe à la fois trop nombreux, et trop peu représentatif : 6 commissaires “ représenteraient ” 74 % de la population, et 11 commissaires 9 %. Dans le même temps, on propose une élection du Président de la Commission par le Parlement. Mais une telle assemblée peut-elle élire par elle-même un chef de l’exécutif “ neutre et compétent ” ? Il serait, dit-on, plus fort et plus légitime. Mais il deviendra ainsi un personnage politique, soumis à la critique de ses adversaires. Peut-il, dès lors, conserver le monopole de l’initiative pendant 5 ans ? L’opposition au sein du Parlement ne pourra-t-elle rien proposer ? Autrefois, le Conseil à l’unanimité désignait un Président de la Commission, une proposition ratifiée par un vote du Parlement. Comment les propositions futures auront-elles lieu ? On parle de majorité qualifiée – il est peu probable que cela intervienne. On retombera donc à la majorité simple… On le voit, la réflexion reste trop courte dans tout ce domaine. À l’instar de Vaclav Havel, M. Giscard d’Estaing penche pour un retour à une Commission réduite à une douzaine de membres, choisis pour leurs seules compétences plutôt que suivant des “ considérations ethniques ”. Chaque pays pourrait soumettre une liste de 3 ou 4 candidats, et laisser le Président “ faire son marché ”. Malheureusement, la Convention persiste à défendre l’option “ 1 commissaire = 1 État ”, et cette solution l’emportera, faute de temps suffisant pour une réforme avant 2004. Les modifications s’imposeront ensuite, non sans tension, car la prochaine Commission, avec 25 membres décidant à la majorité simple, et où ses 19 voix donneront une majorité écrasante à un quart de la population, ne tiendra pas. Il y a un intérêt pédagogique à une telle expérience, mais la Convention cherchera un compromis en décrivant le système idéal, tout en reconnaissant l’impossibilité de l’appliquer immédiatement.

4. Malgré certaines actions concertées, comme dans les Balkans, une véritable politique étrangère et de sécurité commune n’existe pas, et aucun des pays membres, à court terme, ne semble prêt à se taire au profit d’une parole collective. Faudra-t-il au représentant des 25, comme c’est le cas aujourd’hui, ne prendre position qu’avec l’accord de tous ? Non : il devra être un personnage important, membre du Conseil et capable d’y jouer un rôle de coordination. La Commission n’a pas ici à intervenir. Mais comme certaines de ses compétences concernent le domaine extérieure (commerce, concurrence, aide au développement, etc.), il n’est pas souhaitable que les deux institutions s’ignorent. D’où la question “ peu passionnante ” du “ double chapeau ”, fondant en une seule personne le Haut-Représentant et le Commissaire chargé des relations extérieures : l’idée est intéressante, mais ironiquement, dans la mesure où le Ministre des Affaires étrangères sera ancré dans le Conseil, on risque de donner à ce dernier une entrée dans la Commission.

5. Le dernier point porte sur la présidence de l’Union.

Aujourd’hui, par opposition à la Commission et au Parlement, le Conseil des ministres constitue la moins efficace des institutions. Il n’a pas de chef, et les Ministres concernés se contentent d’y siéger quelques heures, déléguant leurs responsabilités à des représentants. La rotation de la présidence est beaucoup trop rapide, et avec l’élargissement, une responsabilité accrue va incomber à des pays sans expérience européenne. ce système doit donc être abandonné et la Convention proposera la création d’un Président – une décision qui devrait, non sans mal, être acceptée. Les dispositions de Nice s’appliqueront toutefois lors du premier mandat, et, “ lot de consolation ”, on jouera sur la répartition des fonctions en imaginant des présidences variables suivant les différentes formations du Conseil.

Le terme de “ double présidence ” utilisé dans la presse et par la Commission pour critiquer le projet ne doit pas faire illusion, car M. Giscard d’Estaing signale avec agacement qu’il existe déjà non deux, mais trois institutions dirigées par un Président, et qu’il n’est question que de rendre permanente une fonction déjà présente au sein du Conseil.

Le système n’aura pas une tête unique, sur un modèle fédéral, car l’Europe n’est pas mûre pour cela. Il préservera une relation tripartite avec une structure organisée des exécutifs nationaux : le Conseil, un organe d’expression forte de l’intérêt commun : la Commission, et un arbitre : le Parlement. Les tâches des deux premiers présidents ne sont pas concurrentes. Le chef de la Commission devrait achever rapidement le marché unique, et poser le problème de notre retard scientifique et technologique. Quant au président du Conseil, il devra s’assurer de son bon fonctionnement, de la continuité des décisions prises, de la conformité entre l’ordre du jour et les priorités de l’Union, etc. À terme, un nombre croissant de domaines devenant fédéraux, comme c’est déjà le cas pour la monnaie, le commerce, la concurrence, et plus tard, pour la politique étrangère, etc., le futur gouvernement de l’Europe sera formé par la réunion régulière des ministres “ fédéraux ”, sous la direction du Président du Conseil, et sous la vice-présidence de celui de la Commission.

3. Discussion

M. Lamassoure ayant dû quitter la réunion un peu plus tôt, c’est le Président de la Convention qui a répondu à l’ensemble des questions posées à l’issue des deux interventions.

Un premier ensemble de demandes a porté sur l’attitude de certains pays et sur la politique étrangère.

– Quelle est la position de la Grande-Bretagne et comment prend-elle part aux débats ?

– Valéry Giscard d’Estaing se félicite de la qualité des délégués de ce pays, en particulier celle du Secrétaire général de la Convention. Il souligne en revanche les contradictions du Royaume-Uni : Tony Blair avait évoqué un référendum sur l’euro en mai 2003, mais les tensions avec l’Irak semblent avoir remis ce projet à plus tard. Toutefois, l’attitude anglaise est neutre : contrairement au gouvernement des années 1980, la formation actuelle ne cherche pas à entraver les discussions en cours.

– Quelle est la politique américaine envers la Convention ?

– Les États-Unis se méfient actuellement de l’Europe. Ils ne pensent pas qu’elle puisse devenir forte, d’autant que l’Allemagne, en crise, leur semble en être le moteur. Quant à la Convention, elle ne suscite guère d’intérêt, ni dans l’exécutif, ni chez les universitaires et les intellectuels.

– A-t-on connaissance, demande l’Ambassadeur Daillet, de l’intérêt des Russes ?

– De même que les pays européens n’ont pris que progressivement conscience de l’importance des travaux de la Convention, USA et Russie ne devraient s’y intéresser qu’avec un certain décalage, quand on entrera dans la phase de proposition.

— D’autre part, n’y a-t-il pas, aujourd’hui, concertation entre les Européens avant les réunions de l’ONU ou du G8 ?

Cette concertation préalable reste très insuffisante. Ainsi, la prochaine réunion du Conseil de sécurité n’a été précédée d’aucune rencontre européenne préparatoire.

Les autres questions ou remarques portent sur les institutions.

– Au problèmes posés par l’augmentation du nombre des commissaires et par leur politisation, un intervenant suggère deux solutions :

· rendre les mandats non renouvelables, afin de limiter la tentation de donner satisfaction aux gouvernements nationaux, pour pouvoir être reconduit ;

· déterminer 12 fonctions, et prévoir que les six pays à la population la plus importante auront automatiquement l’une de ses fonctions.

– Peu a été dit sur le rôle des juges. Va-t-on voir apparaître l’équivalent de la Cour suprême aux États-Unis, avec une instance gardienne de la subsidiarité ?

Cette relative absence, indique M. Giscard d’Estaing, tient d’abord à la compétence limitée de l’Assemblée qu’il dirige. Il est évident que l’élargissement va affecter la Cour de Justice, fondée elle aussi sur la désignation d’un juge par pays, et un groupe de travail a été créé pour étudier ces questions. Quant à une évolution de la Cour actuelle dans le sens de la Cour suprême, elle semble peu probable.

– Au-delà de la question de sa présidence, le fonctionnement même du conseil à 25 va-t-il être modifié ?

– Le Conseil dit des Affaires générales est le seul à être prévu dans le Traité de Rome. Il a été occupé dès l’origine par les Ministres des Affaires étrangères, quand bien même il n’avait encore aucune vocation diplomatique externe. À l’heure actuelle, par la faute des gouvernements, “ la pagaille est totale ” : alors que seul le Conseil des Affaires générales a une compétence globale, les Ministres des Affaires étrangères nationaux, faute de temps, ne s’y rendent pas, tout en refusant de renoncer à leurs prérogatives. Deuxième chambre législative et lieu de décision, le CAG est ainsi occupé par des suppléants changeants, et aux compétences variables : ministres spécialisés, ambassadeurs, secrétaires, etc. La Convention veut mettre fin à cette situation en imposant la désignation d’un représentant national seul habilité à siéger au CAG, sans possibilité de déléguer son vote. Il ne saurait s’agir d’un ministre délégué, mais d’un personnage puissant, proche des chefs de gouvernement, et apte à prendre la mesure des lois en discussion. Le CAG aura un président – voire deux, si l’on estime que, dans sa formation législative, sur le modèle du Bundesrat allemand, il pourrait élire une telle figure. Quant aux Ministres des Affaires étrangères, ils prendront part aux seules formations du Conseil traitant de diplomatie externe.

– N’est-il pas risqué de remettre en cause le droit d’initiative de la Commission, quand le système a fait les preuves de son efficacité, demande Paul Mentré ?

– Cette efficacité du monopole d’initiative – un dispositif auquel M. Giscard d’Estaing se déclare plutôt favorable – n’a vraiment été constatée que pour un objectif précis, le marché commun, qui n’existe au reste toujours pas pour les questions d’assurance, etc. Mais il n’est pas adapté aux nouvelles tâches, comme la PESC, la JAI, etc. Par ailleurs, en quoi cela dérangerait-il le système que d’autres fassent des propositions ? Le souci du bien commun ne peut-il être partagé ? Quoi qu’il en soit, la question est posée par la politisation de la Commission, sous-conséquence de l’élection d’un Président : peut-on prendre le risque de voir une “ opposition ” condamnée à un silence forcé ?

– Dans son dernier article du monde, le Président de la Convention a expliqué que le monétaire était fédéral, et l’économique, national. Mais peut-on distinguer les deux matières, et cela ne s’oppose-t-il pas aux principes mêmes d’une union “ économique et monétaire ” ?

La question pose en effet des difficultés. Le groupe de réflexion sur les questions économiques a conclu à la difficulté d’une gestion économique interne, et l’on s’oriente sans doute vers un principe de coordination étroite.

– Dès lors que l’on reconnaît à la Commission un rôle essentiellement technique, que les peuples sont représentés par le Parlement, et que les gouvernements sont protégés par leur présence au Conseil, ne pourrait-on découpler totalement la question de la composition de la Commission et celle de la représentation des États membres, s’interroge Yves-Thibault de Silguy ?

Sans doute, mais M. Prodi défend une analyse inverse. Pourtant, si on ne réforme pas, les tensions seront très fortes : 6 pays “ payeurs ” seront opposés à 15 pays “ qui peuvent obtenir ”, avec des blocages tels que la décision reviendra au Conseil – ce qui n’est nullement dans l’intérêt de la Commission, et entraînera son affaiblissement.

Au moment de clore la réunion, M. Giscard d’Estaing indique souhaiter renouveler cette rencontre en avril ou mai, au moment où la Convention formulera ses propositions.