Europe/Etats-Unis,
une nouvelle donne ?
Le
11 septembre 2001 a-t-il profondément fait évoluer les relations entre l’Europe
et les Etats-Unis ? Certains seraient tentés de le croire. De multiples
signes, c'est vrai, avaient fait naître, au lendemain du 11 septembre,
l'espoir d'un nouveau multilatéralisme, au-delà du recours à l'OTAN et au
Conseil de sécurité de l'ONU, où les arriérés américains furent soudain promptement
réglés. L'ancien président George Bush lui-même jugeait que l'ampleur de l'attaque
contre les Etats-Unis "devrait effacer dans certains cercles l'idée
que l'Amérique peut se débrouiller seule dans la lutte contre le terrorisme
ou dans quoi que ce soit d'ailleurs". Les efforts immédiatement déployés
par le secrétaire d'Etat Colin Powell pour bâtir une coalition internationale
susceptible de soutenir les Etats-Unis, à un moment où beaucoup craignaient
des représailles hâtives et mal calculées, allaient dans le même sens.
Ce
retour au multilatéralisme américain est l'un des mythes du 11 septembre,
tout comme est en train de le devenir, par un retour de balancier, l'idée
d'un unilatéralisme vengeur et exclusif de la part d'une administration Bush
naturellement encline à ignorer le reste du monde et fortement encouragée
dans ce travers par ses récents succès militaires sur le front afghan.
Il
faut clarifier aujourd'hui les relations entre l’Europe et les Etats-Unis
en s’efforçant de repenser une relation qui serait l’occasion pour l’Europe
de se donner une nouvelle place et une nouvelle force dans le concert des
nations. Paradoxalement peut-être, l’administration Bush lui offre cette chance :
à elle de la saisir.
I
– Des relations traditionnellement compliquées
A.
Tensions historiques et méfiances américaines
Après
la création de la Communauté économique européenne (CEE), la question principale
au cœur des relations transatlantiques fut avant tout stratégique : comment
les Etats-Unis pouvaient-ils assurer un équilibre des forces en Europe face
à l’URSS alors qu’un nouvel ensemble continental naissait peu à peu ?
Deux
visions des rapports Europe/Etats-Unis s’affrontaient alors : Jean Monnet
d’un côté pensait depuis longtemps que les intérêts des Six, des Sept de l’AELE,
des Etats-Unis et du Canada étaient absolument les mêmes. Il adressa le 25
juin 1959 un mémorandum à Douglas Dillon, sous-secrétaire d’Etat américain,
intitulé « A new area of Transatlantic Relations ». Il y
proposait une réorganisation de l’OECE où les Américains, les Canadiens, les
Britanniques et le Marché commun seraient représentés. Bien introduit à Washington,
auprès notamment de George Ball, sous-secrétaire d’Etat américain et influent
dans l’entourage de Kennedy, Monnet est à l’origine de la déclaration de Kennedy
le 4 juillet 1962 à Philadelphie où il expose son « Grand Dessein » :
« nous ne considérons pas une Europe forte et unie comme une rivale mais
comme une associée. (…) Nous voyons dans une telle Europe une associée avec
laquelle nous pourrions traiter sur une base de pleine égalité en ce qui concerne
toutes les tâches immenses que constituent la mise sur pied et la défense
d’une communauté de nations libres ». Et Kennedy d’insister sur l’adhésion
de la Grande-Bretagne, condition du partenariat.
À
l’opposé, Charles de Gaulle. L’idée de Monnet de refonte de l’OECE où la France
n’apparaîtrait jamais en tant que telle n’était pas pour plaire au Général.
Mais surtout, l’entrée de la Grande-Bretagne aux conditions américaines était
une idée insupportable pour le président français. Or, six mois après la déclaration
sur le « Grand Dessein », Kennedy et Mac Millan signaient les accords
de Nassau par lesquels les Américains garantissaient la fourniture de fusée
Polaris aux Anglais, les associaient potentiellement au commandement, au contrôle
et à la communication dans la gestion des armes nucléaires mais tenaient la
France à l’écart du pouvoir réel. Quelques mois auparavant, Mac Millan n’avait
pas proposé aux Français la fusion de leur programme nucléaire. Dès lors,
l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun ne pouvait être perçue
par de Gaulle que comme une volonté américaine de contrôle de l’Europe, alors
même qu’il ne concevait l’Europe en construction que comme un groupe de nations
serrées autour de la France.
Plus
généralement, c’est l’incompréhension qui domine les rapports entre l’Europe
et les Etats-Unis depuis la fin de la Seconde guerre mondiale. Les Américains
ont perçu l’Alliance atlantique comme une relation amicale et harmonieuse
rendue possible par la volonté des Etats-Unis de venir en aide à la famille
européenne avec qui ils partagent les valeurs occidentales. Mais, à la surprise
du grand public américain, les Etats européens ont eu du mal à accepter l’idée
et le fait d’être ainsi placé sous une direction militaire américaine de fait.
La France a résisté pour faire de ce refus une des conditions de sa renaissance.
Du
fait de cette résistance, toutes les Administrations américaines ont connu
une « crise atlantique » : Truman avec la question du réarmement
de l’Allemagne et de la réponse qu’il fallait adopter face à la menace soviétique,
Eisenhower avec Suez et la préservation des intérêts européens dans le Tiers-Monde,
Kennedy comme on vient de le voir avec l’adhésion de la Grande-Bretagne, Nixon
avec la stabilité du dollar et son impact sur les économies européennes.
Mais,
pendant la Guerre froide, les Américains trouvaient avantage à cette situation :
ils étaient prêts à défendre l’Europe car c’était leur intérêt vital et les
Européens savaient que l’hégémonie américaine était le prix à payer pour la
défense de leur continent.
B.
Quelle place pour l’Europe après la Guerre froide ?
Avec
la fin de la Guerre Froide, la situation a changé et l’Europe n’a plus la
même place dans le jeu américain où cohabite désormais deux visions des relations
internationales qui, ni l’une ni l’autre, ne laisse place à une vision d’une
Europe forte, unie et indépendante.
Depuis la fin des années 1980,
Washington a été le théâtre d'une alliance implicite : les libéraux internationalistes,
qui souhaitent étendre l'influence américaine tout en fédérant les démocraties
de la planète, et les néo-conservateurs unilatéralistes, convaincus de l'intérêt
d'une suprématie américaine agressive pour le bien du monde. Ces deux tendances
ont uni leurs forces pour fonder ce que certains décrivent comme un "nouveau
wilsonisme". Au printemps 2000, The National Interest publiait
un manifeste de ce que ses partisans définissent comme le "nouveau
wilsonisme" (et que d'autres décrivent comme une défense de l'idée
hégémonique).
William Kristol et Robert Kagan y récapitulaient
des arguments d'abord avancés dans Foreign Affairs dans un article
de 1996. "Le système international actuel ne repose pas sur l'équilibre
entre puissances, mais sur l'hégémonie américaine. Les institutions financières
internationales ont été développées par les Américains et servent les intérêts
américains. Les structures de sécurité internationales sont essentiellement
une succession d'alliances dirigées par les Etats-Unis. (...) L'environnement
international actuel, relativement pacifique, étant le produit de notre influence
hégémonique, tout amoindrissement de cette influence laisserait à d'autres
le soin de jouer un plus grand rôle afin de modeler le monde selon leurs besoins.
Des Etats comme la Chine et la Russie, si on leur en donnait l'occasion, appliqueraient
au système international une configuration très différente. (...) Par voie
de conséquence, il faut activement travailler au maintien de l'hégémonie américaine.
(...) Les Etats-Unis n'ont pas pour but une affirmation étroite et égoïste
de leurs intérêts nationaux, trouvant plus généralement leur intérêt dans
un ordre international pacifique. En d'autres termes, c'est précisément parce
que les Etats-Unis injectent dans leur politique étrangère un degré inhabituellement
élevé de moralité que les autres Etats ont le sentiment d'avoir moins à craindre
de leur pouvoir, qui paraîtrait sinon menaçant. "
Cette idée de l'exceptionnelle bienveillance
américaine réunit deux approches du monde fort différentes. Comme l'explique
l'historien H.W. Brands dans son livre What America Owes the World
[1]
[Ce que l'Amérique doit au monde], les "exemplaristes"
américains pensent que le pays devrait s'efforcer de donner l'exemple d'une
société humaine et juste, les "vindicatifs" estimant quant à eux
que "l'obligation particulière" des Etats-Unis est d'améliorer le
lot de l'humanité, obligation qui peut nécessiter intervention et coercition.
Selon les "vindicatifs", écrit Brands, "la nature humaine
est trop récalcitrante pour qu'un simple exemple ait un effet durable, et
(...) la puissance militaire, même si elle ne réussit pas forcément à faire
le bien, permet assurément de réduire le mal". Notion que rejettent
les "exemplaristes", dont le membre le plus éminent est sans conteste
le diplomate et historien George Kennan. Dans son essai daté de 1951, America
and the Russian Future [L'Amérique et l'avenir de la Russie], il écrivait
: "Quel que soit le message que nous souhaitons transmettre, il n'aura
d'efficacité que s'il est en accord avec ce que nous sommes par nous-mêmes
et s'il est suffisamment impressionnant pour imposer le respect et la confiance
dans un monde qui, malgré toutes ses difficultés matérielles, reste prêt à
respecter davantage la valeur spirituelle que l'opulence matérielle. Notre
premier, notre unique souci doit être d'atteindre cet état. Nous devrions
moins qu'autrefois nous préoccuper de convaincre les autres."
Mais, à la fin de la Guerre froide, à
défaut d'un ennemi clairement défini, les Américains eux-mêmes commencèrent
à se demander si l'expansion de leur coûteux engagement planétaire était vraiment
nécessaire. C'est alors que furent développées de nouvelles théories pour
dépeindre les menaces extérieures pesant sur les Etats-Unis : la guerre des
civilisations, un assaut généralisé de l'islam contre l'Occident, le terrorisme
mondial, une résurgence de l'impérialisme russe ou chinois, la criminalité
internationale, le trafic de drogue. Les "Etats voyous" se
sont retrouvés promus au premier rang des nations représentant une menace
pour les Etats-Unis.
L’hégémonie américaine
À travers la promotion de ces nouveaux
ennemis, c’est une vision du monde qui a évolué : la fin de la Guerre
froide, qu’elle soit pensée à l’aune de l'activisme libéral ou de l'unilatéralisme
néo-conservateur, a révélé l’esprit hégémonique de la politique étrangère
américaine de ces dernières années.
Celui-ci sous-tend les initiatives agressives
du Congrès, qui impose des sanctions ou des boycotts aux Etats considérés
comme rétifs, et même aux alliés qui ne font pas preuve d'assez de souplesse
commerciale. Il est également à l'origine du programme d'élargissement de
l'OTAN et de l'emploi de l'Alliance "hors zone", d'abord dans les
Balkans, puis pour finir hors de l'Europe, programme défendu par l'administration
Clinton. Cette initiative pour l'essentiel unilatéraliste (la réaction des
autres membres de l'OTAN ayant été des plus froide) reflète un concept plus
général d'extension de l'influence américaine qui est devenu l'axe majeur
de la pensée politique de l'après-guerre froide. Certains envisagent même
une expansion de l'OTAN vers les frontières d'un autre système stratégique
également dominé par les Etats-Unis, dans le Pacifique cette fois. L’Europe
s’est donc trouvée de fait reléguée au second plan dans l’échelle des priorités
américaines.
La
stratégie dite de primauté a été articulée au sein du Pentagone en 1992 dans
un rapport confidentiel intitulé Defense Policy Guidance 1992-1994 (DPG).
Écrit par Paul Wolfowitz et I. Lewis Libby, aujourd'hui respectivement secrétaire
adjoint à la défense et conseiller aux questions de sécurité du vice-président,
M. Dick Cheney, ce texte préconisait d'« empêcher toute puissance
hostile de dominer des régions dont les ressources lui permettraient d'accéder
au statut de grande puissance », de « décourager les pays
industrialisés avancés de toute tentative visant à défier notre leadership
ou à renverser l'ordre politique et économique établi », et de « prévenir
l'émergence future de tout concurrent global ». Ces recommandations
ont été écrites au plus fort du « moment unipolaire », peu après
la chute de l'URSS et la guerre contre l'Irak.
La
stratégie de primauté a été mise en veilleuse sous la présidence Clinton qui
a notamment soutenu l’Initiative
européenne de défense stratégique (IEDS).
Mais, il a privilégié la poursuite des intérêts nationaux à travers les institutions
multilatérales (dominées par les Etats-Unis) et la mise en œuvre d'une stratégie
internationaliste libérale axée sur la globalisation - assez réussie si l'on
en juge d'après les gains obtenus.
Durant
toute cette période de l’après Guerre froide, l’Europe a été moins que jamais
considérée comme un partenaire par les Etats-Unis qui ont mené leur politique
dans le strict respect de leurs intérêts.
C.
L’Europe à la traîne des Etats-Unis
Retard
en termes de capacité
Aujourd'hui,
le distance entre les Etats-Unis et leurs alliés européens en matière de moyens
militaires conventionnels est très grande. Cette situation est sans précédent
depuis un demi-siècle lorsque le réarmement américain induit par la guerre
de Corée laissait loin derrière des Européens encore mal armés. Il est vrai
que comme le rappelle sans détour William Cohen, l’ancien secrétaire à la
Défense, « les membres européens de l’OTAN dépensent environ 60 % de
ce que dépensent les Etats-Unis mais ils en retirent environ 10 % en termes
de capacités ». Stefano Silvestri, expert italien de la défense, considère
lui aussi que « l'efficacité en terme de « military output » de l'ensemble
des dépenses européennes est largement inférieur à celle du budget américain
(un dollar américain achète de 4 a 6 fois plus d'output qu'un dollar dépensé
par les Européens) »
[2]
. Il est vrai que l’on a d’un côté un budget national unique,
géré par un seul Ministère, et de
l'autre 15 budgets séparés, gérés par 15 Ministères indépendants.
Retard
en termes de responsabilité
Du
point de vue des responsabilités, la situation n’est pas non plus à l’avantage
de l’Europe puisque les pays européens se placent d’eux-mêmes dans la
ligne stratégique américaine, comme l’opération « Forces alliées »
l’a démontrée. Cette crise balkanique a ainsi révélé que 10 ans après la fin
de la Guerre froide, la relation entre l’Europe et les Etats-Unis est toujours
aussi inégalitaire sur le plan militaire : la fin de la confrontation
n’a pas levé l’hypothèque qui avait empêché pendant quarante ans l’affirmation
européenne. Et la décennie 1989-1999 peut se lire comme l’enchaînement de
deux échecs successifs : celui de la défense européenne autonome (projet
défendu par les Français après 1990) et celui d’une défense européenne intégrée
dans l’organisation atlantique (c’était l’objectif de la révolution stratégique
tentée par Jacques Chirac entre 1995 et 1997).
Divergences
en termes de priorité
Enfin,
Américains et Européens s’affrontent sur les capacités européennes :
les Américains les souhaiteraient plus importantes, les Européens voudraient
un meilleur partage des responsabilités. Une OTAN alignée sur l’appareil militaire
américain pour les uns, une alliance rééquilibrée au profit des Européens
pour les autres. Les Européens se méfient par ailleurs des stratégies « globales »
des Américains qui risquaient de se traduire par un désintérêt pour l’Europe
à l’heure où les crises étaient d’abord et avant tout situées en Europe (Balkans).
Telle
est la situation des relations Europe/Etats-Unis au moment où Georges W. Bush
arrive au pouvoir à Washington, arrivée perçue avec une grande crainte par
la plupart des dirigeants européens.
II
- L’équipe Bush : une chance pour l’Europe ?
A.
La vision du monde de Bush
Vision
du rôle des Etats-Unis, avant le 11 septembre
L'équipe
républicaine se méfie presque autant des interventions étrangères que celui
que Bush appelle "le premier George W." : dans son discours
d'adieu, George Washington avait en effet mis en garde la nation contre "les
alliances permanentes avec le monde étranger". Bush a de fait remporté
les élections en faisant vibrer une corde proche d'une tradition conservatrice
plus ancienne, qui le distingue de Cheney et même de son propre père. Une
tradition qui remonte à Andrew Jackson, le président qui, au XIXe siècle,
incarna les valeurs de "l'arrière-pays" qui domine aujourd'hui encore
la culture de l'Amérique profonde. Selon Walter Russell Mead, du Council
on Foreign Relations, les jacksoniens ont soutenu la guerre du Golfe parce
que, selon eux, l'Irak menaçait directement un intérêt national vital des
Etats-Unis : le pétrole. « En l'absence d'une menace clairement définie
pesant sur les intérêts nationaux, l'opinion jacksonienne est nettement moins
agressive ». La conclusion de ce type d’analyse était de penser que
si Bush est un authentique héritier de cette tradition, sa politique étrangère
ne se traduira pas par un renforcement de la domination américaine, mais plutôt,
dans la mesure où les intérêts vitaux des Etats-Unis ne seraient pas menacés,
par un désengagement progressif.
Deux
facteurs jouent en effet massivement en sa faveur dans l'opinion américaine
comme dans le jugement des élites du pays : le point du vue de Georges
W. Bush est conforme à une stratégie américaine idéale - rêve éveillé dont
Roosevelt a dû extirper la classe politique peu à peu dans les années 1930
–, celle de l'insularité parfaite. Il irrigue par ailleurs juste à point une
industrie de défense bien mise à mal par dix années de paix et de diminutions
budgétaires, ainsi que par une concurrence européenne plus coriace que prévu.
Nous
avons ainsi la réconciliation apparente, sur le front intérieur, de deux âges
d'or contradictoires : d'un côté, le retour à la stratégie navale où,
face aux tourmentes de l'Ancien Monde et de l'Asie, l'île mondiale que représentent
les Etats-Unis n'aura besoin que de deux flottes de guerre, à Hawaï et en
Islande, pour défendre son utopique prospérité des barbaries environnantes.
Remplacez les océans par le cyberespace des grands ordinateurs et l'espace
stratosphérique où évoluent les armes laser et les missiles basés sur des
satellites, et vous êtes revenus vers le vieux rêve isolationniste pré-rooseveltien,
qui s'accompagne d'ailleurs inévitablement d'un autre retour, le panaméricanisme,
avec le projet d'une zone de libre-échange et de valeurs partagées « de
l'Alaska à la Terre de Feu ».
Mais,
parallèlement, ce grand projet architectonique réveille aussi la nostalgie
de « la bonne guerre », celle qui amène enfin le plein emploi
en faisant tourner les industries les plus avancées, recrée un secteur de
haute technologie protégé pour des raisons d'Etat, au cœur de l'économie.
L’intervention en Afghanistan a été bien vu par les partisans de cette option.
Mais,
puisque les Etats-Unis doivent intervenir dans le monde, autant qu’ils aient
une totale liberté d’action. C’est Jesse Helms, très influent responsable
républicain de la Commission des affaires étrangères au Sénat qui déclarait en
1996 : « nous sommes au centre, et nous devons y rester (...).
Les Etats-Unis doivent diriger le monde en portant le flambeau moral, politique
et militaire du droit et de la force, et servir d'exemple à tous les peuples
[3]
. »
Il
faut revenir en arrière pour comprendre cet infléchissement vers l'unilatéralisme.
Après l'effondrement de l'Union soviétique, les Etats-Unis avaient plusieurs
grandes options stratégiques. En simplifiant, on peut les ramener à trois.
Premièrement, privilégier la coopération et le multilatéralisme dans une optique
de cogestion d'un système mondial en voie de multipolarisation et de pacification
(entre les principaux Etats). Deuxièmement, adopter une politique classique
d'équilibre des forces, comparable à celle de la Grande-Bretagne en Europe
continentale au XIXe siècle. Troisièmement, pérenniser l'unipolarité
par une « stratégie de primauté », comme le souhaitent M. Helms
et ses amis. Les deux premières options admettent des possibilités combinatoires,
comme l'a montré le dosage de coopération et de contrainte introduit depuis
1989 dans la gestion des relations bilatérales avec la Chine. Mais la grammaire
de la force et de la contrainte a rendu exclusive la troisième option.
Multilatéralisme
à la carte
Au
département d'Etat, le directeur de la planification politique qualifie la
politique étrangère de l'administration Bush de "multilatéralisme
à la carte". Le Président et ses conseillers jugent que les traités
sont un outil dépassé. Ils représentent un danger pour les Etats-Unis parce
qu'ils limitent leur liberté souveraine. Le droit international se substitue
aux normes nationales, et, si l'administration républicaine défend ardemment
la mondialisation économique, elle est viscéralement hostile à tout ce qui
restreint ses options politiques et militaires.
Au
pouvoir depuis six mois à peine, M. George W. Bush et son équipe ont
considérablement durci les rapports bilatéraux avec la Chine ; remis
en cause le traité antibalistique ABM de 1972 par leur décision de développer
un système antimissile (NMD) ; annoncé leur intention de militariser
l'espace ; rejeté le protocole de Kyoto sur l'environnement ; sabordé
le travail de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques
(OCDE) sur le contrôle des paradis fiscaux ; clairement laissé entendre
que, dans le différend qui les oppose à l'Union européenne sur la fiscalité
offshore des entreprises américaines, ils défieraient l'Organe de règlement
des différends (ORD) de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) s'ils venaient
à être sanctionnés. Et l'administration Bush tente actuellement de faire échec
à la Cour pénale internationale (CPI) à laquelle avait finalement adhéré le
président William Clinton.
Le
"multilatéralisme à la carte" ressemble par conséquent étrangement
à l'unilatéralisme.
Le
projet de bouclier anti-missiles
Le
projet de bouclier anti-missiles, fortement soutenu par le Pentagone, fut
un des enjeux de la campagne électorale de l’année 2000. Les républicains
y étaient résolument favorables, les démocrates étaient plus hésitants. Les
missiles de croisière sont de fait devenus une arme essentielle de la guerre
moderne et aucune
grande puissance n'échappe à cette course aux performances des ADM nucléaires :
États-Unis, Russie, France, Chine voire Pakistan et Inde, toutes les puissances
nucléaires connues développent ces armes. Les stratèges s’interrogent aujourd'hui
sur le respect par certains « Etats voyous » des principes de la
dissuasion préventive et de l’utilisation éventuelle par ces Etats d’armements
chimiques et bactériologiques. D’où la tentation pour les Américains de concevoir
des parades à de telles menaces. Face à cette dissémination des ADM, qui sont
autant d'épées suspendues sur les têtes, les Etats-Unis ambitionnent de développer
un bouclier plus réaliste que le système anti-missiles envisagé par Ronald
Reagan il y a une quinzaine d'années. Ils ont abandonné l'idée de placer le
territoire américain sous une cloche spatiale, à l'abri des agressions.
Le
propos est plus modeste. Il vise officiellement à se protéger contre une frappe
limitée – provenant de ces États qui sont accusés de ne pas respecter les
règles établies de la dissuasion – de manière à pouvoir arrêter, en 2010,
quelques dizaines de têtes assaillantes au moyen d'un système organisé autour
d'une douzaine de satellites de surveillance, d'une dizaine de radars et d'une
centaine d'intercepteurs hypervéloces en Alaska. Le tout devrait requérir
un investissement de quelque 60 milliards de dollars.
Dans
le même temps, Washington a dénoncé le traité ABM, conclu avec les Russes
en 1972, puis en 1974, qui limite les défenses antimissiles, et suggère de
réduire sensiblement les arsenaux nucléaires actuels des grandes puissances.
De sorte que la Russie, la Grande-Bretagne et la France seraient invitées
à commencer à se joindre à ce désarmement partiel. Avec l'espoir, un peu angélique,
d'entraîner sur cette voie d'autres pays détenteurs d'ADM.
C'est
là que le bât blesse. Comme si un piège se refermait sur les Etats qui, à
tort ou à raison, continuent de confier leur sécurité à la dissuasion. En
effet, plus les arsenaux sont réduits à la portion congrue et plus l'efficacité
du bouclier américain contre d'éventuelles frappes limitées, non saturantes,
de missiles « rustiques » ou non joue le rôle d'une assurance-survie
pour les Etats-Unis.
Ainsi,
sous le prétexte, au départ, de neutraliser les capacités offensives de «
rogue states » indisciplinés, le bouclier américain est susceptible, à
terme, de s'en prendre aussi à celles de ces Etats, comme la Russie, la Chine
ou les alliés européens, qui refusent de rentrer dans le rang. Dès
lors, que risque-t-il de se produire si George W. Bush se ralliait à
un tel objectif, malgré les difficultés techniques qui émailleront – et ont
déjà marqué – le développement de ce programme ? Panacée ou nouveau désordre
stratégique ? Point n'est besoin d'être grand clerc pour deviner que
chaque pays, ami ou autre, s'estimera en droit de perfectionner son arsenal
d'ADM au-delà de ce qui est prévu, pour mieux braver, déjouer ou contourner
la panoplie américaine grâce à des missiles munis d'aides complexes à la pénétration
ou à trajectoire aléatoire. On relancera la plus échevelée des courses à l'armement,
une compétition désormais tous azimuts. Face au bouclier, l'épée n'a jamais
dit son dernier mot.
Dans
cette conception américaine de la défense, il apparaît donc que l’Europe n’a
plus de place particulière : elle n’est qu’un partenaire parmi d’autres,
ce que confirme la vision de l’Europe qu’a adopté la nouvelle administration
américaine.
B.
La relation avec l’Europe
Une
Europe atlantique
À
Varsovie, George W. Bush ne s’est pas embarrassé de précautions oratoires.
Insensible, comme la plupart des Américains, à la distinction entre l’Union
européenne et l’Alliance atlantique - toutes deux considérées comme des organisations
internationales, la première subordonnée à la seconde - le président des Etats-Unis
n ‘hésite pas à décréter que l’Europe doit s’étendre à tous les pays
du continent eurasiatique situés à l’Ouest de la Fédération de Russie. L’OTAN
doit assurer pleinement la sécurité de ce vaste ensemble et l’hôte de la Maison
blanche n’envisage l’organisation européenne en la matière que strictement
encadrée par l’Alliance sous direction américaine.
Le
Quadriennal Defense Review, publiée le 30 septembre 2001, est très
clair quant à la place de l'Europe et de la coopération transatlantique dans
les perspectives américaines : l'Europe n'existe pas. Elle n'est pas mentionnée
une seule fois au long des 71 pages comme un acteur défini. Le mot Europe
n'est employé que comme définition géographique d'une zone de positionnement
d'unités américaines ou dans l'expression « alliés européens »,
c'est-à-dire sous l'angle de l'OTAN, jamais sous l'angle de l'Union européenne.
La notion de « Transatlantique » n'a non plus aucune place dans
la QDR. Quant à la coopération, elle désigne suivant les cas des relations
en cours avec la Russie (pour sa part deux fois mentionnée, seule parmi les
grandes puissances à être dans ce cas), ou plus généralement la notion vague
de " coopération de sécurité avec les alliés ", jamais les relations
industrielles avec les pays de l'Union européenne, ni sur des programmes d'armement.
Ceux
qui fondent des espoirs dans l'ouverture des marchés américains d'armement
devraient lire ce document qui montre clairement que si la politique de la
nouvelle administration américaine ne sera pas l'isolationnisme que certains
avaient annoncé, elle aura peu à voir avec une " coopération fraternelle
".
Une
Europe secondaire
Le
ministre de la Défense, Donald Rumsfeld, souhaite que les priorités stratégiques
portent désormais sur l'Asie, et non plus sur l'Europe et le Bassin
méditerranéen. Il prône la mise en place de nouveaux instruments et de structures
qui privilégieraient les armes à longue portée et réduiraient la dépendance
à l'égard des bases à l'étranger.
Au
moment des élections, les chancelleries européennes craignaient que les États-Unis
n’abandonnent l’Europe. Le Wall Street Journal titrait sur “N’abandonnez pas les Balkans” alors que la conseillère à la Sécurité nationale, Condoleezza
Rice, tenait la présence des troupes américaines dans les zones sensibles
du monde pour inutile. “Le 82e régiment aéroporté ne doit pas servir à
escorter les enfants vers l’école”, a dit Mme Rice.
L’Europe
accusée
Dans
le même temps, les alliés européens, auxquels on reprochait autrefois de ne
pas faire assez pour leur propre défense, se virent soudain accusés de vouloir
bâtir une "forteresse Europe" quand ils proposèrent un projet de
défense commune qui risquait d'affaiblir l'influence et les privilèges américains
sur leur continent.
Lors
d’une rencontre à Bruxelles, au siège de l’OTAN en mai 2001, le discours des
participants américains a été très clair sur les deux sujets qui ont dominé
les débats : d’une part, ils ne veulent pas de la politique européenne de
défense telle qu’elle a été réaffirmée au sommet de Nice, en décembre 2000
; d’autre part, ils sont décidés à construire un système de défense antimissile
quelle que soit la position de leurs alliés européens et a fortiori
des Russes et des Chinois. La question n’est pas de savoir s’il sera mis en
place mais quand et comment, a déclaré Jo Lieberman.
L’opposition
à l’Identité européenne de sécurité et de défense (IESD) s’entoure des nécessaires
précautions diplomatiques. Les arguments avancés ne diffèrent pas fondamentalement
de ceux utilisés par l’administration précédente pour fixer des limites précises
à l’entreprise des Quinze. Ils sont simplement affirmés avec plus de force
et relayés par d’autres pays membres de l’OTAN extérieurs à l’Union européenne
(UE). La Turquie, qui bloque l’accord sur les relations entre l’UE et l’OTAN,
espère une soutien plus actif de la part de Washington. Mais elle n’est pas
seule. Le ministre de la défense du Canada, Arthur Eggleton, a été très net
: "Nous ne permettrons pas, a-t-il dit, que du matériel canadien et
le personnel l’utilisant ne soient pas placés sous le contrôle du Conseil
atlantique", autrement dit sous le contrôle de l’Union européenne
en cas d’opération européenne faisant appel aux moyens de l’OTAN. Il a ajouté
que les propositions des Quinze sur la concertation OTAN-UE "ne vont
pas assez loin" et demandait que toute la planification stratégique
reste l’apanage de l’organisation atlantique alors que l’UE cherche à se doter
d’une telle capacité.
Cette
controverse est significative de l’attitude de l’OTAN et en particulier des
Etats-Unis. Ceux-ci ne voient rien à redire à un renforcement des moyens européens
; ils l’encouragent même en déplorant la baisse des dépenses militaires, mais
ils tiennent à ce que cette politique européenne de défense ne sorte pas du
cadre de l’Alliance atlantique et ils sont prêts à contrer toute velléité
d’autonomie. " Nous soutenons les efforts des Européens qui investissent
plus dans la défense afin de participer pleinement à l’OTAN", a déclaré
Donald Rumsfeld, mais l’IESD "ne doit pas troubler le lien transatlantique
".
Les
Etats-Unis risquent ainsi de passer de celui de défenseur bienvenu à celui
d'intrus gênant. Washington ne comprend visiblement pas que sa puissance puisse
se muer en une force déstabilisatrice.
L’Europe
adversaire
En
ce qui concerne les contentieux commerciaux enfin, ils demeurent importants
et les querelles sont parfois violentes. Mais, le plus grand risque est celui
d'une attitude unilatérale qui manifeste la force et crée un fait accompli
qui rend plus difficile la recherche d'un compromis. A cet égard, il faut
se féliciter de la mise en oeuvre des procédures au sein de l'OMC : le recours
à des panels et, si nécessaire, à la Cour d'Appel. Tel est l'esprit du multilatéralisme
qu'il faudra bâtir pierre après pierre.
Une
certaine marge de manœuvre pour l’Europe, malgré tout
L’analyse
de l’Institut pour la démocratie en Europe se fonde sur l’expérience de Valéry
Giscard d'Estaing qui connaît personnellement la plupart des dirigeants de
l’équipe actuelle et déclare
[4]
: « Je connais leur position et ils connaissent
la nôtre : ils savent que nous considérons que les problèmes fondamentaux
de l'Union européenne doivent être traités par les Européens. Ils acceptent
cette position. (…) Le gouvernement républicain reviendra à une politique
moins interventionniste et directive. La diplomatie américaine des quatre
dernières années a été très interventionniste, faisant peu cas du point de
vue des autres. On l'a vu dans le déroulement des événements dans les Balkans,
dans le processus de paix au Proche-Orient ou au Kosovo. L'attitude de la
nouvelle administration cherchera davantage à tenir compte du point de vue
exprimé par les partenaires ou les différents interlocuteurs des Etats-Unis.
Il y a des problèmes dont on parle peu ici, qui sont pourtant les plus difficiles
entre les Etats-Unis et l'Europe, ce sont les problèmes commerciaux. C'est
là qu'en réalité se situent la plupart des difficultés entre les Etats-Unis
et l'Europe. »
C’est
à l’Europe de prendre son destin en main, malgré l’ambiguïté de la position
américaine : il faut de la détermination aux Européens pour construire
une entité politique forte, seule capable de résister aux Etats-Unis. Pour
ce faire, il faut d’abord de la confiance.
C.
L’Europe, une chance pour tous
1.
Pourquoi l’Europe ?
Cette
confiance doit se fonder sur des constats simples
La
défense européenne
Pourquoi
une défense européenne est-elle nécessaire, alors qu’il existe déjà, à travers
l’OTAN, une structure dont le rôle est précisément d’assurer à l’Europe sécurité
et liberté ? Les Etats-Unis s’inquiètent d’ailleurs de cette volonté,
et ce, pour trois raisons : ils craignent le découplage avec l'Alliance
atlantique, le double emploi, la discrimination.
Il
n’y aura pourtant pas de découplage avec l'Alliance Atlantique. Il est facile
de répondre qu'en accroissant les moyens qu'ils consacrent à la défense, les
Européens contribuent à renforcer l'alliance. Mais, il n’y aura pas de double
emploi non plus. La question est plus complexe, mais dès lors que les Européens
veulent combler leur retard pour certains éléments du dispositif, ils répondent
aussi à une sollicitation constante de leur partenaire américain. En effet,
certains de ces moyens sont indispensables pour conduire, avec succès, une
intervention : renseignement, communication, transports, couverture aérienne.
Pas
de discrimination enfin (c'est surtout la revendication des pays européens
non-membres de l'Union). Sur ce point, il ne doit pas y avoir d'ambiguïté.
La décision d'intervenir incombe à l'Union Européenne. Si les pays en question
veulent s'y associer, c'est leur droit et c'est une possibilité qui leur est
ouverte. En d'autres termes, il ne s'agit pas de construire une autre organisation
militaire, à côté de l'OTAN. Il s'agit, tout simplement, après concertation
au sein de l'Alliance, que l'Union Européenne puisse mener une action à laquelle
ses alliés, et en premier lieu les Etats-Unis, n'entendraient pas participer,
tout en étant d'accord sur son principe.
Si
la défense européenne, que le responsable du dossier au Conseil national de
sécurité, Anthony Blinken, a « soutenue fermement et sans ambiguïté »
dans sa dernière intervention publique, n'a pas bonne presse chez les conservateurs,
Jeffrey Gedmin, du think tank républicain American Enterprise Institute
(AEI), reconnaît les contradictions d'une position américaine « qui dit
à la fois aux Européens qu'ils doivent faire plus tout en voulant rester le
président du monde ». L’Europe doit savoir affronter les contradictions
américaines.
L’Europe
, une chance pour le monde
Elle
doit prendre conscience qu’elle est un moyen de coopérer dans le monde sans
se laisser écraser. Quand les Etats-Unis prennent parfois de mesures unilatérales
comme c’est le cas pour la sidérurgie où ils accusent l’Europe de dumping
alors qu’ils n’ont pas restructuré chez eux et souhaitent imposer de nouveaux
droits de douane, l’Europe, par sa puissance, est déjà un élément de réponse.
Elle permet un contrepoids.
De
même, elle seule peut prendre en compte la nécessaire coopération avec les
pays du Sud, du fait de son histoire et de ses traditions. Elle est également
un partenaire naturel du processus de paix au Proche-Orient, qu’elle connaît
bien et qui est proche d’elle, par la culture et ses populations.
Face
à l’élargissement qui se dessine de plus en plus précisément, l’erreur principale
consisterait à trop écouter les pays candidats qui, traumatisés par l’expérience
soviétique et par les conditions qui l’ont rendue possible dans l’entre-deux
guerres, ne font actuellement confiance qu’aux Etats-Unis en matière de sécurité.
Les collaborateurs du président Bush en étaient d’ailleurs conscients en choisissant
Varsovie pour son premier grand discours de politique étrangère en Europe.
2.
Dépasser les craintes
Les
inquiétudes américaines restent donc entières malgré les assurances réitérées
des Européens. Les représentants des Quinze qui sont intervenus à Munich –
à l’exception notable du ministre français de la défense, Alain Richard –
ont tous minimisé la portée de l’IESD. Depuis Berlin en 1996 (où les Américains
avaient accepté un pilier européen de l’OTAN), "nous n’avons rien
fait d’autre que de changer les lettres UEO (Union de l’Europe occidentale)
par UE"", a même dit le haut représentant pour la politique
extérieure et de sécurité commune, Javier Solana. L’IESD est "un complément
de l’OTAN", pas une concurrente ni une alternative. "Le premier
choix reste l’OTAN" (Joschka Fischer, ministre allemand des affaires
étrangères). Elle fait "partie du concept stratégique de l’OTAN"
(Gerhard Schröder). "Il n’y aura pas d’institutions, ni de structures
de planification ou de commandement séparées" (Geoffrey Hoon, ministre
britannique de la défense).
Alain
Richard a évité d’employer, à propos de la politique européenne de défense,
les mots qui fâchent, comme celui d’"indépendance" qui, à
Nice, avait provoqué la colère des Britanniques. Mais il a expliqué de manière
très pédagogique ce qui a été entrepris par les Quinze. L’Union européenne
– qui "n’est pas un Etat mais est plus qu’une collection d’Etats dispersés"
– veut se donner les moyens de jouer un rôle politique et se doter d’une capacité
de gestion des crises. Elle enrichit ainsi "la gamme des outils dont
dispose la communauté atlantique". Pour cela, elle a besoin d’"une
capacité politiquement autonome à décider et à agir". Elle refuse
toute duplication "inutile" avec l’OTAN mais elle doit avoir
les moyens de prendre des décisions par elle-même en concertation avec ses
alliés.
Ce
faisant, Alain Richard n’a fait que rappeler ce que les Quinze ont décidé
à Helsinki en 1999 et ce qu’ils ont réaffirmé à Nice. Pourquoi ne pas en parler
franchement avec Washington et se comporter comme des adolescents pris en
faute ?
Comme
le rappelle Valéry Giscard d'Estaing, « Colin Powell, ancien chef des
forces armées américaines, s'est déjà exprimé sur la question. Il ne voit
pas d'objection à la constitution de la force d'intervention rapide européenne,
à condition que celle-ci ne remette pas en cause le fonctionnement de l'Otan.
C'est d'ailleurs le débat actuel. La position des Européens est de dire que
la force en question ne remet pas en cause l'Otan. »
[5]
L’Europe
est aujourd'hui une chance pour le monde : à elle de faire comprendre
aux Etats-Unis qu’elle peut dans certains cas se substituer à eux. L’administration
Bush, malgré son penchant pour l’unilatéralisme, peut être une chance pour
l’Europe si elle laisse à notre continent et à l’Union européenne les moyens
de se prendre en main, en refusant par exemple d’intervenir à tort et à travers.
III
– L’après 11 septembre
A.
Le 11 septembre, l’Europe et les Etats-Unis
1.
« Pour une solidarité sans faille »
Voilà
ce qu’écrivait
[6]
Valéry Giscard d'Estaing dans Le Monde du 22 septembre
2001.
« Il
est arrivé dans le passé que les Etats-Unis et la France expérimentent certaines
divergences dans le domaine de la politique étrangère. Dans d'autres circonstances
(1796, 1917 et 1944), ils se sont joints dans des formes d'actions communes
et étroitement liées. Cela devrait être le cas aujourd'hui. Les événements
appellent une solidarité sans faille.
L'émotion
ressentie par la population française concernant l'épreuve du peuple de New
York et de Washington n'était pas superficielle. Elle a vécu les événements
avec intensité et fut horrifiée par l'image de l'avion, rempli de passagers,
virant sur l'aile pour s'écraser sur la tour. Elle a été touchée, au-delà
de toute expression, par la ruée des pompiers et des jeunes secouristes d'urgence
dans l'immeuble, dans une tentative de sauver des vies, au prix des leurs.
Réellement, le peuple de New York a été magnifique !
Cette
émotion doit être suivie par une solidarité politique face au défi qui est
devant nous, une solidarité sans faille, ni querelles.
Certains
points doivent être clarifiés. Pour être précis, nous n'entrons pas actuellement
dans un état de guerre. Une guerre signifierait que nous sommes engagés à
participer à un conflit entre armées régulières, ou à la confrontation entre
deux groupes de nations. Adopter cette présentation serait jouer le jeu des
terroristes, qui étaient mus par leur haine des Etats-Unis mais aussi par
la volonté calculée d'augmenter le niveau et la dimension du conflit.
Le
but de la future action devrait être ainsi défini : identification et
destruction des réseaux terroristes, d'une manière qui rendra impossible le
renouvellement de telles attaques, quelle que soit la technique utilisée.
Cela veut dire que la logistique de ces réseaux devrait être éradiquée, en
incluant les groupes et les structures qui leur fournissent protection, ressources,
ou infrastructures d'entraînement. Cela conduira probablement à des opérations
terrestres limitées, autour de territoires et d'endroits qui nécessitent d'être
clairement identifiés, afin d'éviter les risques de dispersion et de dissimulation.
L'utilisation de frappes aériennes ne semble pas suffisante pour atteindre
cet objectif.
Cette
destruction des réseaux terroristes ne doit pas être conçue et présentée comme
une nouvelle croisade des pays industrialisés contre le monde musulman. Il
se trouve que les Etats islamiques modérés souffrent des mêmes attaques haineuses.
Souvenons-nous du destin du président Anouar el Sadate ! Pour cette raison,
convoquer une réunion du G 8 pour évaluer la situation serait un non-sens
absolu.
Une
difficulté majeure surgira du fait que, pour détruire les réseaux terroristes,
l'action devra se produire avant que le crime soit commis, contrairement à
notre culture judiciaire. Ce problème n'existe pas dans le cas de l'attaque
du 11 septembre, mais cette contradiction ne doit pas rendre impossible
la suppression des autres réseaux, ni le démantèlement des préparatifs de
nouvelles attaques. Pour cela, certains amendements législatifs seront probablement
nécessaires.
Les
Etats-Unis doivent-ils agir seuls, ou conjointement avec leurs alliés ?
Une action conjointe est clairement préférable, et c'est pourquoi l'article 5
du traité de l'OTAN a été invoqué. Une action conjointe suppose une certaine
forme de concertation, ou, tout au moins, d'information. Dans le cas présent,
la nature de l'opération, qui présuppose un intense travail des services de
renseignements et une totale surprise, rend pratiquement impossible la forme
classique de consultation. Cela signifie que la concertation devrait être
concentrée au sein du plus haut niveau des dirigeants des pays qui prendront
part à l'action.
Ils
doivent évaluer ensemble, avec le plus grand soin, les réactions politiques
qui seront entraînées par leur action, tant immédiatement que dans le long
terme, et rechercher les moyens de gagner le soutien, ou l'assentiment, des
Etats islamiques modérés. Ils doivent également tenter d'éliminer les tensions
actuelles, qui fournissent un sol fertile au développement du terrorisme,
et s'attaquer au problème le plus difficile qui est, pour les Etats-Unis,
de passer d'une situation de facto de pouvoir dominant, qui augmente
les antagonismes et excite l'envie, à une position d'acceptation mutuelle
et de recherche de consensus.
Ils
doivent garder à l'esprit le fait que les actions à venir doivent respecter
nos valeurs communes de responsabilité et de recherche de la justice. Ces
valeurs sont notre héritage et ne doivent pas nous donner un motif de controverse.
Il
pourrait y avoir des circonstances qui appelleraient à la discussion entre
nous, et même certaines différences d'évaluation. Mais les temps sont là maintenant
pour la solidarité et l'action jointe.
Lorsque
les moyens les plus horribles sont utilisés pour détruire les gens et fracasser
le monde dans lequel ils vivent, quand l'Amérique est frappée dans sa chair
et dans son sang, nous devons démontrer une solidarité forte, déterminée et
effective, pour frapper les organisateurs et les inspirateurs, et prévenir
le retour de telles agressions. C'est le temps de la solidarité sans faille. »
L’Europe
incarne les valeurs démocratiques et culturelles qui sont le fruit de sa diversité,
et sa politique étrangère n'est pas, comme celle de l'Amérique, la résultante
d'une puissance brute, qu'elle soit militaire ou économique. C'est ce besoin
d'une approche différente des relations internationales que les membres de
la troïka ont pu mesurer à chacune de leurs étapes. A Washington, ils ont,
d'autre part, constaté que, dans la crise actuelle, la " ligne
Powell", réputée modérée et multilatéraliste, pour tout dire " européenne",
semble l'emporter. L'heure diplomatique de l'Europe est-elle donc venue ?
2.
Pourquoi les Etats-Unis ont besoin de l’Europe
Inversement,
pourrait-on dire, l’Europe et les Européens doivent prendre conscience du
besoin que les Américains ont de partenaires et d’alliées organisés et efficaces.
Ainsi,
la réserve fédérale ne peut pas travailler sans la Banque centrale européenne.
La baisse des taux d’intérêts devrait être conjointe et l’idée de réinjecter
des liquidités dans l’économie devrait être mise en œuvre conjointement
par les deux banques centrales.
Après
le 11 septembre, l’Europe qui n’avait pas d’adresse, a pu jouer un rôle :
la Banque centrale européenne a communiqué avec la réserve fédérale pour injecter
des liquidités et éviter que les marchés boursiers ne s’effondrent. C’est
un résultat de l’euro qu’il faut d’autant plus mesurer qu’il est difficile
d’imaginer ce qui ce serait passé sans la Banque centrale européenne :
plusieurs monnaies auraient plongé, le mark aurait servi de valeur refuge
et il y aurait eu un choc économique violent à l’intérieur de l’Europe. C’est
le contraire qui s’est finalement produit, grâce au partenariat entre l’Union
européenne et les Etats-Unis qui a permis d’amoindrir la crise économique
et boursière.
B.
Penser une autre relation
1.
Les Etats-Unis après le 11 septembre
Dans
la gestion de la crise, Bush, qui avait été élu sur des thèmes intérieurs,
a été obligé de s’occuper de politique extérieure pour se rendre compte aujourd'hui
que le monde est dangereux et qu’ils ne peuvent pas l’ignorer. Ils ont besoin
d’alliés sûrs.
Les
Etats-Unis s'orientent en réalité vers une nouvelle forme d'unilatéralisme,
un unilatéralisme pragmatique, utilitaire, à la carte. Par cet unilatéralisme,
ils agissent seuls lorsqu'ils pensent que leur efficacité s'en trouvera accrue
- c'est le cas pour les opérations militaires en Afghanistan –, mais
n'hésitent pas à faire appel à leurs partenaires en fonction de leurs talents
ou de leur influence : c'est ce qui se passe pour l'action diplomatique,
les tâches de maintien de la paix et la coopération policière, maillon crucial
de la lutte contre le terrorisme.
L’Europe
doit profiter de cette évolution en offrant aux États-Unis, par la force de
son unité, d’autres possibilités d’alliances, tout en ayant à l’esprit que
les Etats-Unis de G.W. Bush n’ont pas vocation à d'intervenir
directement dans les situations de politique internationale qui concernent
les alliés des Etats-Unis, notamment en Europe. Si l'on pense en effet que l'Europe doit progressivement s'assumer
davantage et réserver à ses propres délibérations le choix de son mode d'organisation
et des modalités de son élargissement, il faut se féliciter de cette attitude
américaine. Ainsi, si l'on veut que l'Union européenne parvienne à prendre
effectivement en charge les problèmes de sécurité interne du continent européen,
dans le cadre de sa future politique de sécurité commune, un désengagement
progressif des forces terrestres américaines constituerait non pas un obstacle,
mais une puissante incitation à la mise en place de la politique de défense
commune de l'Europe.
La
politique américaine, telle qu’elle est menée par George W. Bush, loin d'être
contraire à nos intérêts, serait compatible, et sans doute même davantage
compatible, avec la prise en main de leur propre sort par les pays appelés
à former et organiser l'Union européenne, ce qui représente la tâche prioritaire
de notre continent.
Le
11 septembre, dans ce contexte, doit nous permettre de progresser en tirant
les leçons des erreurs qui n’ont pas manqué d’être commises.
2.
Penser une défense européenne partenaire des Etats-Unis
L’Europe
pourra s’affirmer comme un allié-partenaire des Etats-Unis si elle est capable
de rééquilibrer l’Alliance. Il faut donc une augmentation des capacités européennes,
seules capables de permettre un renforcement de ses capacités. C’est donc
la montée en puissance qui constitue le gage d’un tel rééquilibrage euro-américain
dans le domaine stratégique et donc le meilleur espoir de conserver une relation
transatlantique forte.
Or,
en matière de défense européenne, beaucoup a été fait depuis la déclaration
de Saint-Malo en 1998. Pour des raisons politiques d’abord : la volonté
européenne de donner à l’Union une compétence en matière de défense n’est
pas un simple jeu d’écritures. Si l’UEO a bien disparu, elle est en passe
d’être remplacée, grâce aux Britanniques et aux Français. La Défense s’appuie
sur des institutions politico-militaires propres à fonctionner de manière
adéquate. La nouveauté réside dans l’engagement pris par les Quinze en termes
de capacités de défense. L’objectif global est à la fois suffisamment ambitieux
pour ouvrir la perspective à brève échéance d’un rôle militaire significatif
de l’Union dans les scénarios envisagés au titre des missions de Petersberg
(humanitaire, maintien et rétablissement de la paix, gestion de la crise)
qui sont incluses dans un nouvel article 17 du traité sur l'Union européenne
mais également assez réaliste pour que sa mise en œuvre ne relève pas du vœu
pieux. Il faut une légitimité politique et une crédibilité militaire
Des
aspects stratégiques enfin expliquent cette évolution puisque les acteurs
européens de la défense sont entrés dans une logique de convergence sous l’effet
d’une triple normalisation : normalisation des Britanniques à l’égard
de l’idée même d’une défense européenne, normalisation des Français à l’égard
de l’OTAN (il n’y a pratiquement plus d’obstacles à une participation de la
France aux opérations de l’OTAN), normalisation des Allemands avec eux-mêmes.
La crise du Kosovo a confirmé voire accéléré cette évolution : la frustration
devant l’infériorité stratégique des Européens rendue patente par la crise
a conduit à la révolution copernicienne des Britanniques, l’opération a confirmé
la banalité d’une intégration pure et simple des forces françaises dans le
dispositif opérationnel allié, la crise a démontré la maturité de l’opinion
publique et de la classe politique allemande vis-à-vis de l’emploi de la force.
Le Kosovo a montré à l’Europe sa spécificité : la disponibilité à intervenir
au nom des droits de l’homme.
Il
faut que les Européens continuent à avancer et à perfectionner leur organisation,
que les Américains choisissent plutôt le dévolutionnisme que l’hégémonisme
et que les uns et les autres trouvent un compromis raisonnable sur la question
de l’articulation politique, militaire et stratégique entre l’Union européenne
et l’Alliance.
3.
Les leçons du 11 septembre pour l’Europe
Les
Quinze, réagissant avec une rare diligence, étaient présents sur le terrain
dix jours après les attentats contre l'Amérique pour délivrer un message de
concorde entre les mondes occidental et musulman, lequel n'a été brouillé
que temporairement par Silvio Berlusconi. Si les personnalités de Louis Michel,
ministre belge des affaires étrangères, Javier Solona, haut représentant de
l’Union pour Politique étrangère de sécurité commune et Chris Patten, commissaire
européen chargé des relations extérieures sont très différentes, le résultat
de cette troïka a pas été ambigu car si le message délivré au monde musulman
est bien passé, le spectacle de Louis Michel et de Colin Powell prenant
la parole au département d'Etat, alors que Javier Solana et Chris Patten restaient
silencieux et comme embarrassés sur un côté de l'estrade, était à lui seul
symptomatique de cette difficulté des Européens à exister collectivement sur
la scène internationale. Le chef du trio est naturellement le ministre des
affaires étrangères du pays qui assume la présidence de l'Union, mais comme
la fréquence de ce tourniquet est semestriel, cela signifie que son autorité
ne s'affirme, au mieux, que pendant quatre mois. Comment, dans de telles conditions,
les chefs d'Etat et de gouvernement du Pakistan, d'Iran, d'Arabie saoudite,
d'Egypte et de Syrie pourraient-ils accorder à leurs hôtes un crédit politique
en rapport avec le poids économique de l'Union européenne ? D'autant
qu'en se succédant en ordre dispersé dans la région, les ministres des affaires
étrangères des Quinze défendent souvent davantage leurs priorités nationales
que celles de l'Union dans son ensemble.
Une
clarification serait donc la bienvenue. Elle suppose de conférer au poste
de haut représentant pour la politique extérieure et de sécurité un statut
et des moyens, c'est-à-dire une autorité, en rapport avec les ambitions extérieures
de l'Union.
Pour
qui aurait voulu évaluer sur le plan économique la capacité de réaction de
l'Europe face à une crise imprévue, les événements du 11 septembre ont
donné, au miroir de la réaction américaine, matière à perplexité. Aux Etats-Unis,
sans guère prendre de précautions institutionnelles, l'administration a immédiatement
indemnisé les industries touchées par l'attentat (assurance, tourisme, aviation),
négocié avec l'industrie pharmaceutique une dérogation au respect de la propriété
intellectuelle pour l'usage du Cipro, le médicament contre l'anthrax ; et
engrangé, au passage, une baisse additionnelle de ses taux d'intérêt. Rien
ne semble avoir été négligé pour sortir au plus vite de la crise.
L'Europe
est apparue, à l'inverse, comme un géant empêtré dans ses règles et ses procédures
: des négociations délicates avec la Commission ont dû être engagées par les
Etats européens pour obtenir l'autorisation de subventionner les secteurs
frappés par la crise, la réponse budgétaire a été corsetée par le pacte de
stabilité, la Banque centrale, enfin, agréant une baisse des taux, mais en
retard, et à la condition que cessent les pressions dirigées contre elle.
Du coup, certains observateurs se demandent si l'Europe ne sera pas touchée
plus durement que les Etats-Unis par les conséquences du 11 septembre,
jugement qui expliquerait pourquoi l'euro, qui remontait avant le 11 septembre,
s'est par la suite déprécié.
Comme
pour jeter des bûches sur le feu, la Commission européenne publiait, quelques
heures après la prise de Kaboul, un rapport sur l'intégration des Etats candidats
à l'adhésion, où elle préconisait un "big bang" qui fasse
entrer, dès 2005, dix Etats membres nouveaux. A l'heure où l'Europe des Quinze
témoigne d'une faible capacité de réaction, on peut s'interroger sur ce que
ferait une Europe à vingt-cinq. C'est peu dire, en effet, qu'elle risque de
s'éloigner d'un modèle de décision rapide. Comme l’a montrée une récente étude
du Centre for Economic Policy Research
[7]
(intitulée "Nice Try : Should the Treaty of Nice
Be Ratified?"), au temps de l'Europe des Six, une décision avait
une chance sur cinq d'être adoptée, avec l'Europe des Quinze, 8% et avec l’Europe
à 27, 2,5 %, soit une perte d’efficacité d’un rapport de 1 à 10.
Conclusion
La
crise du 11 septembre et les rapports attenants avec les Etats-Unis incitent
à réfléchir à la nécessité d’une Europe structurée avec un noyau dur européen
qui jouerait un rôle plus important.
L’Europe
est aujourd'hui très forte dans plusieurs domaines : la politique commerciale,
la politique de la concurrence, la Commission, la Banque centrale européenne
sont des respectées et puissantes, même si la dernière est parfois critiquée
(plus sur sa communication d’ailleurs que sur le fond de son action).
Ses
rapports avec les Etats-Unis, partenaires souvent encombrants parce que très
puissants et jaloux de ses prérogatives, ne sont potentiellement pas mauvais :
l’Amérique de George W. Bush n’est pas un obstacle à l’intégration européenne,
elle peut même être un partenaire.
La
difficulté réside finalement moins dans cet allié sur-puissant que dans les
hésitations de l’Europe elle-même. Daniel Cohen
[8]
pose avec acuité et beaucoup de pertinence le problème :
« Comment comprendre ce paradoxe européen, qui voit cohabiter des institutions
puissantes et des politiques faibles ? La réponse est bien connue. L'Europe
produit des lois, mais elle n'a pas d'exécutif. Elle peut s'entendre sur des
règles. Elle ne sait pas produire des exceptions à celles-ci. (…)En Europe,
les institutions chargées d'appliquer la règle commune (la BCE, la Commission…)
se représentent les Etats européens qui s'adressent à eux comme des lobbies
auxquels il leur faut résister. Chaque décision nouvelle doit passer au tamis
d'une approbation de type législatif, qui est d'une autre nature. Le problème
est moins de savoir si ce doit être la Commission ou un conseil ad hoc issu
du Conseil européen qui formera la tête d'un exécutif européen. Il est de
séparer, comme en toute démocratie, le pouvoir législatif, dont le travail
est long par nature parce qu'il vise la règle générale, du pouvoir exécutif,
qui doit pouvoir, à la marge, s'en abstraire. »
L’Europe
pourra ainsi, lentement mais sûrement, instaurer une relation plus égale avec
les États-Unis et devenir la puissance politique que son poids économique
exige.