LES INSTITUTIONS EUROPEENNES

La Commission Européenne est parfois perçue comme le super gouvernement occulte de l’Union qui dicte sa loi aux états qui la composent. Elle apparaît comme le temple de la technocratie où certains commissaires tendent à se comporter comme de véritables ministres avec la légitimité en moins.

Elle n’est pourtant qu’une institution, dotée de quatre missions que lui attribuent les divers traités et qu’il convient de rappeler :

1°) Etre une force de proposition vis-à-vis du Conseil qui a la charge de légiférer en liaison éventuelle avec le Parlement lorsque s’appliquent les principes de co-décision.

2°) Etre la gardienne des traités.

C’est à ce titre que la Commission veille à l’application des directives liées à la mise en place du marché unique.

Elle instruit les dossiers difficiles, telles que les entraves à la concurrence ou les concentrations jugées excessives et pouvant déboucher sur des situations à caractère monopolistique.

Son pouvoir a tendance à se diluer devant l’émergence d’agences spécialisées telle que l’agence de la concurrence.

3°) Etre la gestionnaire des politiques communes.

A côté de la gestion de la traditionnelle politique agricole commune sont venues s’ajouter de nouvelles compétences :

Ø fonds structurels et fonds de cohésion,

Ø programmes d’aide humanitaire vers les pays de l’Est ou l’Afrique du Nord,

Ø programmes de coopération.

La Commission s’est ainsi trouvée brutalement dotée de pouvoirs de gestion très importants sans disposer des moyens efficaces pour remplir convenablement cette mission.

4°) Assurer la représentation de l’Union dans le cadre de négociations internationales.

C’est en particulier le rôle que la Commission doit jouer dans les négociations commerciales de l’OMC qui s’ouvrent à Seattle.

Sa mission est rendue particulièrement délicate, en raison des divergences entre les états membres. La recherche d’un équilibre exige beaucoup de diplomatie.

De son fonctionnement

La Commission est de plus en plus un point d’équilibre entre le Conseil et le Parlement. Elle est supposée tirer sa force de la collégialité. Mais le trop grand nombre de commissaires affaiblit l’efficacité de cette structure.

Les tours de table sont longs et fastidieux, sans présenter un véritable intérêt parce qu’ils traitent généralement de sujets vagues et peu précis. Ils durent au moins deux heures trente, mais les sujets importants n’y sont que rarement abordés. La collégialité se heurte aux chasses gardées des commissaires et ce d’autant plus que beaucoup d’entre eux se considèrent d’abord comme les représentants de leur pays d’origine et les obligés de leurs gouvernements respectifs. C’est d’eux qu’ils détiennent leur nomination. C’est sur eux qu’ils comptent essentiellement pour leur reconduction.

Depuis la nomination de Romano Prodi, les commissaires ont été renvoyés auprès de leurs directions avec l’objectif de mieux les contrôler. Ils ressemblent ainsi davantage à des ministres, membres d’une sorte de gouvernement, qu’à des partenaires d’une institution collégiale. La rétention d’informations risque de devenir la règle, y compris même vis-à-vis du Président de la Commission. Tous se préoccupent d’abord de leur image et des relations avec les chefs d’état et de gouvernement. Le rôle du Président de la Commission risque ainsi de s’effacer quelque peu.

Une commission de 20 membres pour 10 portefeuilles effectifs, dont 6 travaillent pleinement sur des sujets d’intérêt communautaire, c’est une institution qui ne joue plus totalement son rôle.

De l’indispensable réforme

L’élargissement de l’Union à 23 ou 25 membres risque de rendre le fonctionnement de la Commission encore plus difficile. Le bon sens voudrait que la conférence intergouvernementale chargée de la réforme institutionnelle préconise une réduction du nombre des commissaires qui passeraient de 20 dans l’état actuel des choses à 10 ou 12. Mais cette démarche ne peut que se heurter au refus des petits états qui considèrent qu’ils doivent avoir chacun un représentant au sein de la Commission dans la double perspective d’être mieux défendus et de limiter le pouvoir des grands pays, tels que l’Allemagne ou la France.

La sur-représentation des petits états conduit l’Union à esquiver tout projet réel de réforme. La CIG telle qu’elle est butera toujours sur l’impossibilité de surmonter le veto de la plupart des pays et ne pourra accoucher que de compromis techniques négociés entre fonctionnaires. Le résultat : ce sont des textes indéchiffrables, voire monstrueux, pour le citoyen de la rue.

Une bonne méthode pourrait être de charger un groupe de personnalités ayant l’expérience nécessaire, et surtout beaucoup de pragmatisme, d’élaborer des perspectives susceptibles de faire évoluer les choses.

Ce fut toujours le moyen utilisé par les grands Européens pour sortir des impasses successives que l’Union a connues, de Jean Monnet à Jacques Delors, en passant par Paul-Henri Spaak.

Une nouvelle démarche

Le comité pourrait partir de la définition des véritales fonctions que la Commission doit assumer, telles que :

Ø la monnaie et les affaires financières,

Ø la politique des fonds structurels et de cohésion,

Ø le commerce international et la représentation de l’Union,

Ø la concurence et le marché unique,

Ø la politique agricole commune,

Ø l’aide humanitaire,

Ø la formation et l’éducation,

soit environ dix fonctions essentielles correspondant à dix commissaires chargés chacun d’un de ces portefeuilles.

Les cinq grands états :

se verraient dotés chacun d’un de ces portefeuilles, les autres bénéficieraient des cinq postes restant, selon le principe de la tournante.

A ces commissaires pleins pourraient être adjoints, ou non, dix sous-commissaires.

Cependant, pour éviter le principe de la trop grande dépendance des commissaires vis-à-vis de leurs gouvernements respectifs et, pour restaurer l’autorité du Président de la Commission, ce dernier devrait avoir le choix de ses principaux commissaires sur les listes proposées par les différents gouvernements.

La Commission y gagnerait en transparence et solidarité. Le principe de la responsabilité collective serait mieux assumée par le Président.

Le principe de désigner des commissaires, non renouvelables, pourrait également être envisagé, afin de les rendre véritablement indépendants vis-à-vis de leurs pays d’origine.

Les difficultés liées à un nouvel équilibre

Depuis toujours, la Commission constitue un bouc-émissaire facile face aux contraintes que l’organisation du marché unique impose aux différentes catégories socio-professionnelles. Elle est particulièrement mal traitée en France et carrément ridiculisée en Angleterre où elle symbolise l’incroyable prétention des continentaux à vouloir couler, dans le même moule, l’efficacité économique de la Grande-Bretagne et les dérives fiscales de l’Union. Elle est plutôt crainte en Allemagne et respectée par les autres à qui elle donne le sentiment de les défendre face aux prétentions francaises. La Commission a essentiellement une image bureaucratique et envahissante : elle s’occupe de tout et ne règle rien. Elle a le mauvais rôle au sein du tandem qu’elle formait jusqu’ici avec le Conseil, véritable défenseur des identités nationales. Il lui est difficile de demeurer un simple organe technique, chargé d’incarner l’intérêt général lorsque l’environnement est de plus en plus politique.

Tant que les pouvoirs du Parlement Européen de censurer la Commission, pourtant inscrits dans les textes, n’avaient pas été utilisés, le duo Conseil-Commission pouvait poursuivre son cheminement dans une relative ambiguïté. L’Union n’avait pas d’existence réellement politique en dehors des affrontements réguliers entre états. L’intergouvernementalité primait sur le néo-fédéralisme incarné par la Commission.

D’un coup l’équilibre s’est modifié, après la démission collective des commissaires, sous les coups d’une commission d’enquête activée par le Parlement. Quelle que soit la force ou l’importance des critiques émises, les Etats et le Conseil se sont “ lavés les mains ” devant cette nouvelle situation laissant les parlementaires exprimer leur nouvelle existence.

La Commission ne pouvait que démissionner collectivement si elle voulait rester fidèle au principe de la responsabilité collégiale et éviter de se transformer en organe politique exécutif. Mais le fait que sa responsabilité ait été engagée devant le Parlement a tendance à la transformer en un organe politique, dépendant davantage des députés européens que du Conseil.

La Commission pourra ainsi dans l’avenir être sanctionnée pour des raisons politiques comme un vulgaire gouvernement de la IVème République, l’Assemblée n’encourant aucun risque de dissolution.

Quelle organisation pour l’Europe et quelle perspective ?

Les promesses faites aux divers pays candidats à l’adhésion à l’Union, et l’urgence de l’attente exprimée ici ou là auraient dû rendre prioritaire pour les gouvernements, l’élaboration d’une véritable réforme des Institutions.

Mais l’absence de volonté politique réelle risque de conduire les états à différer, et la réforme et l’élargissement, avec pour conséquence la montée de la rancoeur, ou du moins de la désillusion chez nos partenaires de l’Est.

La clé d’une nouvelle détermination passe par une entente franco-allemande sur les objectifs

Sans cette “ volonté politique brutale ”, selon l’expression du Président Valéry Giscard d’Estaing, l’Europe s’enlisera, ou se diluera, dans une zone de libre échange conforme aux souhaits émis depuis longtemps par les Britanniques.

L’action de la Grande-Bretagne sur les petits états, pour paralyser toute tentative de réforme, accompagne son souhait de retarder le plus possible son éventuelle entrée dans la zone euro.

Face à la City, qui a toujours soutenu le projet de l’Euro, et apporté sa contribution à l’élaboration du système monétaire qui l’accompagne, l’opinion anglaise s’est montrée extrêmement “ eurosceptique ” comme les dernières élections à l’Assemblée de Strasbourg l’ont bien montré, en consacrant le succès des Conservateurs les plus hostiles à la construction européenne.

Face aux risques de dérive lente, l’Euro constitue une expression forte de l’union entre ses onze membres. Les Allemands ont consenti un sacrifice énorme en abandonnant le Deutsche Mark. Ils sont passés d’une situation de quasi monopole monétaire en Europe, à une souveraineté partagée. Tous ces efforts ont permis de constituer un véritable noyau dur sur lequel doit être édifiée une nouvelle solidarité entre les pays concernés.

Il faut constituer aujourd’hui une représentation externe de l’Euro, une voix représentative qui s’appuierait sur une véritable instance de dialogue, constitutive d’une autorité parlementaire compétente.

Ce serait le Comité Parlementaire de l’Euro 11 qui pourrait comporter 120 membres par exemple :

- 60 parlementaires européens désignés parmi les représentants des pays membres de l’Euro,

- 60 parlementaires nationaux, issus des différents pays concernés.

Le noyau dur, des pays membres de l’Euro, pourrait ainsi poursuivre sa marche vers une union plus forte quelles que soient, par ailleurs, les évolutions de l’Union.

Proposition de réforme de la Commission

Pour affirmer le rôle de la Commission, il faut choisir entre deux orientations possibles :

soit, la Commission est un organe technique,

qui incarne l’intérêt général de l’Union, formule des propositions et s’affirme comme le gardien des traités. Cette option suppose une grande proximité entre le Conseil, instance de décision, et la Commission.

Faut-il instituer une double responsabilité devant le Conseil comme devant le Parlement Européen ?

Le droit pour le Parlement de censurer la Commission doit-il alors s’accompagner d’une possibilité pour le Conseil de la dissoudre ? Dans ce cadre, la Commission n’est pas un rassemblement de représentants des états membres de l’Union elle est un collège de techniciens au service du Conseil, soumis au contrôle du Parlement.

Son bon fonctionnement suppose un renforcement du rôle de son président dans le choix de l’équipe, et le resserrement du nombre des commissaires : dix ou douze grandes fonctions, un commissaire par grand pays représentant la moitié du collège, l’autre moitié étant tournante entre les petits pays.

soit, la Commission est un organe politique,

véritable gouvernement de l’Union. Cela suppose que le Conseil devienne un véritable Sénat des Etats et que les Commissaires soient directement responsables devant le Parlement.

Les élections du Parlement au suffrage universel seraient alors l’occasion d’un véritable enjeu de gouvernement, le Président de la Commission résultant directement de la composition de l’Assemblée et des alliances entre les groupes.

Les risques d’instabilité et de dérive policitienne seraient immenses. Il s’agirait en tout cas d’une modification fondamentale de l’équilibre institutionnel, tel qu’il a été voulu par les “ pères fondateurs ”, en créant un système purement fédéraliste dont la nature démocratique resterait à être repensée.

Il faudrait tenter d’équilibrer le pouvoir du Parlement par une double responsabilité de la Commission devant le Conseil, devenu une sorte de Sénat à côté de celle déjà existante face à l’Assemblée. La responsabilité des gouvernements nationaux seraient ainsi fortement amoindrie et le principe d’une éventuelle dissolution du Parlement, en cas de censure de la Commission par ce dernier, resterait peut-être la dernière arme à la disposition des états nationaux.

Une clarification nécessaire

Les institutions européennes souffrent d’un triple déficit : déficit d’information, déficit de lisibilité, déficit de notoriété.

L’ambiguïté satisfait peut-être nombre de gouvernements qui préfèrent rejeter l’impopularité de certaines de leurs décisions sur le bouc émissaire tout trouvé que représente la Commission.

L’instauration d’une charte européenne avec un préambule sur la finalité de l’Union permettrait de recadrer le rôle et le fonctionnement des différentes institutions en précisant ce qui dépend de l’intergouvernementalité, et ce qui est délégué à un système fédératif.

Ce serait l’occasion de réaliser un effort de pédagogie auprès des peuples et d’éviter la dilution du système dans une vaste nébuleuse basée sur le simple principe d’un libre-échangisme au contour flou.

Le renforcement des institutions trouve sa contrepartie dans l’affirmation du principe de subsidiarité qu’il convient d’appliquer de façon pragmatique.

La répartition des compétences par voie constitutionnelle sera très difficile à réaliser, compte tenu des expériences historiques de chacun et des différentes sensibilités en présence. Une exception de subsidiarité pourrait être introduite au Conseil pour chaque proposition de la Commission. Le Conseil aurait ainsi la responsabilité, devant l’opinion de chacun des états, représenté par son chef d’état et de gouvernement, du choix des sujets ou des actions déléguées au niveau européen et pourrait s’en expliquer devant ses parlements nationaux.

La réforme des institutions européennes

Une nouvelle démarche

Quelle organisation pour l’Europe et quelle perspective ?