L’Institut pour la démocratie en Europe, présidé par V. Giscard d'Estaing, a consacré une part de ses travaux en 1997 à l’étude des perspectives de concurrence des régimes publics dans l'Europe de la monnaie unique.

Pourquoi avoir choisi ce thème ? Pour la raison essentielle qu'il nous a paru indispensable d’attirer l’attention sur un domaine essentiel, mais insuffisamment étudié, et d’accélérer la nécessaire prise de conscience sur les enjeux qu'il représente pour notre pays dans la construction européenne en cours.

Les conditions de succès du passage à la monnaie unique ont déjà été soigneusement et longuement étudiées dans de multiples cercles différents. Qu'il s'agisse des publications de la Commission européenne, de travaux universitaires, de réflexions de centres d'études au de services économiques d'institutions financières ou de grandes entreprises, de nombreux travaux de recherche ont été conduits, leurs résultats ont été largement diffusés et débattus, et les termes de l'enjeu, certes toujours controversés, semblent désormais bien balisés.

De même faut-il apprécier a sa juste valeur 1’effort fait par de nombreuses entreprises pour se préparer à cette échéance. Il ne s'agit pas seulement pour elles de la question du basculement des comptabilités vers l'euro et de ses diverses conséquences. Il s'agit plutôt de leur adaptation au formidable accélérateur de concurrence que va être la monnaie unique. Mais pour des entreprises déjà soumises à la concurrence internationale et habituées à raisonner non seulement en terme de marché unique européen, mais aussi de marché mondial, il ne s'agit que de prolonger et d'amplifier des réflexions déjà en cours.

En revanche, les systèmes publics sont loin de partager le même état d'esprit. Dans la plupart des cas, la notion de concurrence leur est étrangère. Vivant de prélèvements obligatoires, strictement encadrés par des législations nationales qui ont organisé leur monopole, ils suivent leur chemin, souvent de façon satisfaisante et efficace, mais toujours loin des contraintes et des pressions immédiates de la concurrence.

La monnaie unique, un redoutable accélérateur de la concurrence

Dans l'Europe de la monnaie unique, la concurrence va être redoutable, y compris pour les régimes publics. .

Certes, cette concurrence existe déjà au sein du marché unique européen, avec la libre circulation des biens, des services, et des capitaux. Mais, à partir de ces bases déjà bien présentes, I'euro va avoir un formidable effet d'accélération. D'abord, parce qu'il permettra de comparer les prix et les coûts dans la même unité monétaire, et ensuite parce que l'existence de l'euro associée au développement d'Internet permettra d’effectuer ces comparaisons non seulement dans la même unité monétaire, mais aussi en temps réel et en instantané.

Cette donnée nouvelle va accélérer des phénomènes qu'on perçoit déjà; tels que I'achat à distance. Le téléachat permettra de commander à distance dans sa propre unité monétaire un modèle donné de voiture. Depuis son domicile, un client pourra commander sa voiture aussi bien à son concessionnaire habituel, qu'à un vendeur de Milan ou de Stockholm :

Ce phénomène, qu'on entrevoit déjà pour l'achat des automobiles, sera également vrai pour les autres biens durables. Obligeant les uns et les autres à s'aligner, il provoquera une égalisation des prix de vente, et conduira sans doute à un déplacement de la concurrence vers Ies services d'installation ou d' après vente.

Ce phénomène de comparaison immédiate et de commande à distance va certainement s'amplifier également dans le domaine des services financiers. Il faut donc s'attendre à une accélération de la concurrence européenne, déjà bien réelle, pour tout ce qui concerne Ies produits immatériels comme Ies services financiers ou les assurances.

Sur tous ces points, l'adaptation des entreprises et de leur réseau de vente est déjà en cours. Cette adaptation se fera plus ou moins douloureusement, mais elle se fera, parce que la plupart des entreprises ont déjà acquis les réflexes indispensables.

Les systèmes publics eux-mêmes vont se trouver dans une situation de concurrence nouvelle pour eux

En revanche, il n'est pas sûr que I'adaptation se fasse à temps pour Ies systèmes publics. Et pourtant, cette réponse à la concurrence est indispensable pour eux. Non seulement parce que globalement, selon qu'il sera faible ou excessif, leur coût comparé sera un atout ou au contraire un handicap pour Ies activités productives et les entreprises concurrentielles. Mais aussi parce que, malgré leur caractère le plus souvent obligatoire, ils vont en réalité se trouver eux-mêmes mis en concurrence. S'ils ne sont pas compétitifs, ils verront s'enfuir progressivement leurs ressortissants ou assujettis, et la base de leurs prélèvements, qu'il s'agisse de fiscalité ou de cotisations, va s'en trouver réduite d'autant.

Les différents systèmes publics vont se trouver confrontés à des situations nouvelles pour eux. Ils risquent parfois, du fait des nouvelles règles européennes, de perdre la protection que leur confère leur caractère obligatoire, et de devoir plonger dans un monde concurrentiel qu'ils ne connaissent pas. Et même s'ils conservent un monopole, cette protection risque de se révéler illusoire, car Ies agents économiques auront de multiples possibilités de leur échapper. Les systèmes publics risquent donc d'être engagés contre leur gré dans un cercle vicieux bien connu : la diminution de leurs ressources, liée à l'aggravation de la concurrence, Ies obligera à prélever davantage pour maintenir le même niveau de recettes et de dépenses ou de prestations. Ce faisant, iis risqueront de faire fuir encore davantage d'assujettis ou de cotisants.

Pour analyser le phénomène, il faut d'abord définir ce qu'on entend par système public. Dans notre analyse, constitue un système public tout système qui bénéficie d'un monopole légal ou géographique, ou qui tire ses ressources de prélèvements obligatoires.

Les éléments clés de la concurrence en Europe : fiscalité, protection sociale, territoires

On peut recenser trois grands types de domaines dans lesquels Ies systèmes publics ont une importance notable, et sont même souvent prédominants : la fiscalité, la protection sociale, et les collectivités territoriales. Un quatrième domaine, celui des grands services publics bénéficiant d'un monopole, fera l'ob,jet d'analyses séparées.

Une analyse rapide des effets immédiats des systèmes publics sur les capacités concurrentielles d'un pays paraît à première vue relativement aisée (on peut d'abord se référer au niveau global des prélèvements obligatoires, rapporté au produit intérieur brut (PIB). Par ailleurs, dans la mesure où les prélèvements obligatoires qui financent ces systèmes publics pèsent sur tel ou tel facteur de production, ils ont naturellement une influence sur l'organisation globale de l'économie du pays. Enfin, par leur niveau, et les modalités de calcul de leur assiette, ils affectent naturellement les coûts de production des entreprises, et donc leur compétitivité. On peut ainsi considérer le poids global des prélèvements obligatoires, ou celui de I'impôt pesant sur les entreprises, ou encore calculer le montant des charges sociales qui affectent une heure de travail salarié, et faire des comparaisons européennes.

Niveau des prélèvements obligatoires et compétitivité globale

La position de la France en matière de taux des prélèvements obligatoires, comparée à celle des autres pays d'Europe, est bien connue. Notre pays a, globalement, un taux de prélèvements supérieur de trois points à la moyenne européenne, voisin de celui de la Belgique ou des Pays-Bas, et inférieur à celui des pays de l'Europe du Nord. Mais ses grands compétiteurs économiques ont tous des taux de prélèvements obligatoires plus faibles que lui : de l'ordre de deux points de moins pour l'Allemagne, quatre pour l'Italie, et dix pour le Royaume-Uni ou l'Espagne.

La France se distingue aussi par la structure de ces prélèvements. En effet, au sein de ce taux global, plus élevé que la moyenne, le taux de Ia fiscalité, c'est à dire du produit des impôts directs et indirects, reste plus faible que la moyenne européenne. En revanche; pour le poids des cotisations sociales, La France est largement en tête de tous les pays européens.

Coût et efficacité des systèmes publics

Un système de prélèvements obligatoires élevés peut être un facteur de découragement de l'épargne et de la prise de risque, et donc de l'investissement dans des activités productives. Il peut également encourager une certaine préférence pour le non-travail, et donc miner Ia compétitivité globale de l'économie.

II n'est cependant pas possible de tirer des conclusions définitives de telles analyses globales. En effet, en face du coût de ces systèmes publics, il faut évaluer leur efficacité: Si le coût de I'éducation est élevé, mais que la main d’œuvre, mieux formée, est beaucoup plus productive, l'avantage concurrentiel ne sera pas forcément au pays ou à la région qui a les impôts les plus bas. De même si, en échange d'un système social coûteux mais très protecteur, les salariés acceptent des salaires directs plus bas, Ie coût global de la main d’œuvre ne s'en trouvera pas plus cher, et c'est plutôt le cas en France. Enfin, dans certains cas, des systèmes publics coûteux peuvent être la condition d'un consensus social favorable à l'épanouissement des activités productives.

Ces divers éléments expliquent que, dans le domaine de Ia protection sociale, chacun des pays d'Europe ait sa propre organisation, ses propres priorités et ses traditions. Avec des niveaux de dépenses qui peuvent être similaires, des pays dépenseront davantage pour la famille, et d'autres davantage pour la maladie. Dans certains pays, les dépenses pour la retraite ou pour l'éducation ne font pas totalement partie des prélèvements obligatoires. Dans d'autres, Ies régimes facultatifs privés tiennent une place plus large. Même d'un point de vue global, il est donc nécessaire d'analyser la situation de façon plus fine que le simple affichage de taux de prélèvements. L'intérêt des divers pays, sur le plan de la compétitivité globale, est certainement d'avoir des prélèvements limités. Mais dans Ie même temps, I'accentuation de la concurrence en Europe a déjà conduit les Etats à réagir sur la structure des prélèvements eux-mêmes. Leur réaction a été à la fois homogène et diverse.

Les premiers effets de la concurrence sur Ies régimes publics en Europe: la fiscalité des placements financiers

La première réaction que les Etats européens ont dû mettre en oeuvre a concerné la fiscalité des produits financiers. En effet, après Ies premières baisses tarifaires des années soixante, et le démantèlement des protections nationales qui s'en est suivi, un mouvement d'adaptation à la concurrence s'est fait jour, mais il a été lent et progressif. En revanche, la concurrence dans le domaine financier en Europe est survenue de façon beaucoup plus brutale, obligeant à des adaptations beaucoup plus rapides. La liberté des mouvements de capitaux, en effet, qui s'applique par définition à des éléments taxables très mobiles, a obligé les Etats à aligner leur taxation nationale des produits financiers sur celle de leurs concurrents, pour éviter une fuite des capitaux.

L'analyse des prélèvements obligatoires conduite par la Commission européenne montre bien l'allégement intervenu à partir du début des années 1980. Au sein d'un niveau global des prélèvements qui est resté pratiquement stable en Europe depuis cette date, la taxation des revenus du capital a été diminuée de 20 à 25%. La France a suivi ce mouvement général, quoique de façon plus modérée, puisque la baisse n'a été que d'un peu plus de 10%.

L'augmentation des prélèvements sur le travail salarié

Dans certains pays, cette diminution des prélèvements sur les produits financiers a été accompagnée d'une baisse des dépenses publiques, et la diminution des recettes n'a donc pas été compensée par ailleurs, mais ces pays sont l'exception. Dans la plupart des pays d'Europe, et en particulier en France, le niveau des dépenses publiques n'ayant pas diminué, le supplément de ressources nécessaires a été recherché en augmentant les prélèvements sur des bases taxables moins mobiles, et ce sont surtout les impôts, taxes et cotisations pesant sur le travail qui ont été augmentés.

Il y a donc eu, a posteriori, un effet pervers à cette baisse des prélèvements assis sur les facteurs de production autres que le travail, et notamment sur les produits financiers, chaque fois que les recettes manquantes ont été recherchées du côté d'une taxation accrue du travail. C'est ainsi que globalement, en Europe, la taxation du travail a augmenté de 20% pendant la même période, contribuant à renchérir d'autant le facteur travail. L'augmentation a été du même ordre en France et en Allemagne pendant cette période, et le seul pays à avoir résisté à la tentation de taxer davantage l'emploi a été le Royaume-Uni, qui avait déjà le plus faible taux de taxation, et qui l'a conservé. Le niveau de taxation du travail dans ce pays est désormais égal à 60% du niveau français ou allemand.

La concurrence des territoires

Un deuxième domaine de concurrence concerne la localisation des nouvelles activités productives. Les divers Etats ou régions d'Europe sont confrontés à une vive concurrence non seulement pour l'accueil des investissements directs étrangers, mais aussi face au risque de délocalisation des activités existantes. Ces délocalisations, en effet, peuvent se faire vers des pays émergents, mais elles peuvent aussi s'orienter vers des régions d'Europe dans lesquelles les coûts de production sont plus faibles, mais la productivité et la qualité aussi bonnes.

De ce point de vue, l'expérience prouve que pour nombre d'activités, les concurrents les plus dangereux pour les régions françaises sont en fait d'autres régions d'Europe. En effet, quelques décennies d'expérience de délocalisation des productions ont appris aux chefs d'entreprise qu'il ne fallait pas seulement tenir compte des coûts apparents, notamment sur le plan de la main d’œuvre ou en matière fiscale, mais tenir compte également de la sécurité juridique, et de la productivité de 1'environnement économique et social. Cette productivité est souvent si faible dans les pays émergents qu'une localisation en Europe retrouve de l'intérêt. Mais beaucoup de régions d'Europe ont, de ce point de vue, une productivité équivalente, et Ie coût comparé des charges y retrouve donc toute son importance.

Les divers Etats et régions européennes ont donc mis en place non seulement des aides financières spécifiques, mais aussi des dispositifs d'accueil et d'accompagnement des investissements. Ils s'efforcent, surtout dans les régions, de focaliser leur développement sur des réseaux locaux qui permettent d'appuyer Ies entreprises sur des centres de recherche, de logistique, d'appui aux communications. Au total, il s'agit d'abord d'un état d'esprit qui facilite l'accueil et le développement des entreprises, comme la vie quotidienne et l'épanouissement de leurs salariés.

Cependant, la baisse des impôts et des taxes, et la modération des charges sociales, ont commencé à être sérieusement considérées comme des éléments importants de cette concurrence des territoires. Elles ne sont pas suffisantes, mais elles restent nécessaires.

Concurrence, monnaie unique, et déplacement des hommes en Europe

Enfin, la concurrence au sein de l'Europe joue aussi sur Ies hommes. Les mouvements de main d’œuvre non qualifiée, qui ont été très importants dans les années 1974 et 1984, n'ont pas concerné, à vrai dire, des déplacements en provenance de certains pays membres vers d'autres régions plus dynamiques de l'Union, mais plutôt une immigration en provenance de pays situés à la périphérie et non membres. Mais d'autres types de mouvements, bien réels, peuvent être constatés et sont certainement appelés à prendre de l'ampleur. Il y a bien sûr le phénomène des frontaliers, qui existe depuis longtemps, et qui est simplement le signe d'une plus grande intégration des économies régionales.

Mais il y a aussi un phénomène d'intervention transfrontalière nouveau, qu'on constate depuis quelques années dans une série de professions, et qui semble s'étendre. Il prend la forme de prestations de service rendues par des entreprises européennes qui, à partir d'un Etat dans lequel le coût de main d’œuvre est plus faible, viennent travailler dans un autre Etat, par exemple dans le bâtiment ou l'hôtellerie.

Deux types de réponse sont possibles pour lutter contre ce type de concurrence. Le premier consisterait à soumettre ces entreprises à la loi locale dès le premier jour de leur intervention, et donc de leur appliquer salaire minimum, règles de congés, impôts et cotisations en vigueur dans le pays d'accueil. On imagine la difficulté d'une telle réglementation. Le second type de réponse consiste à chercher à placer réglementation nationale et coût du travail à un niveau où il soit compétitif, mais cela implique des révisions souvent douloureuses.

Les mouvements de main d’œuvre commencent à apparaître pour des personnels très qualifiés, pour lesquels, outre le niveau des cotisations à la charge de l'entreprise, le niveau de la fiscalité personnelle et le coût des cotisations sociales salariales peut être déterminant. C'est ainsi qu'il peut être désormais plus intéressant pour un établissement bancaire d'installer sa salle des marchés dans un autre pays dans lequel le coût du personnel très qualifié sera bien inférieur, tandis qu'il sera de l'intérêt des personnes en question d'être recrutées dans un autre pays, parce que leur salaire direct après impôt sera beaucoup plus élevé.

C'est ainsi que, pour les rémunérations les plus élevées, le gain net pour le salarié après impôts sur Ie revenu et cotisations salariales sur le coût total pour l'employeur est de 36% en France, contre 56% au Royaume-Uni (et 60,5% aux Etats-Unis). Cela explique non seulement que des entreprises préfèrent installer un certain nombre de services comme des salles de marché à Londres plutôt qu'à Paris, mais aussi qu'un certain nombre de jeunes cadres qualifiés préfèrent être embauchés à l'étranger.

I- Harmonisation des prélèvements obligatoires, et concurrence des régimes fiscaux

La Commission européenne a engagé des travaux depuis plusieurs années sur la question des prélèvements obligatoires. Mais dans ce domaine, elle ne peut avancer que par un effort d'information et de conviction, puisque la voie de la réglementation lui est fermée. En effet, et notamment dans le domaine fiscal, c'est la règle de l'unanimité qui continue â jouer. II n'en reste pas moins que ses travaux sont utiles, et suivis avec attention, puisque; au sein de la zone â monnaie unique, Ies politiques budgétaires, et donc les politiques fiscales, devront être compatibles.

La politique fiscale reste le dernier domaine autonome au niveau national

Ce point, qui semble rencontrer un accord général, est cependant plus difficile à mettre en oeuvre qu'il n'y paraît. En effet, si les dispositions relatives à l'harmonisation budgétaire ont fait l'objet de dispositifs précis pour éviter les divergences, avec notamment I'adoption des fameux critères de convergence préalables à la sélection des Etats pour la monnaie unique, il n'y a pas eu de dispositions semblables en matière fiscale.

Au contraire même, il a semblé à de nombreux économistes que la politique fiscale devait rester nationale, notamment parce qu'elle constitue l'un des derniers moyens d'une politique économique autonome, et qu'elle peut être utile par exemple pour faire face à des chocs asymétriques dans la zone à monnaie unique. En effet, en cas de difficultés limitées à un seul Etat d'Europe, le gouvernement de cet Etat ne pourra plus jouer sur I'arme budgétaire, puisqu'il sera tenu par Ies critères de déficit et de dette. En revanche, il pourra lui rester une certaine marge de manœuvre sur le plan fiscal, à la condition évidemment de ne pas entraîner un déficit contraire à ses engagements européens.

L'arme fiscale reste donc une arme nationale, mais l'autonomie des politiques nationales se trouve cependant limitée par la règle de l'équilibre budgétaire. Mais ce~te limitation n'est pas apparue suffisant, notamment parce que la fiscalité peut être à I'origine de distorsions de concurrence. II peut y avoir en effet utilisation de la fiscalité pour obtenir un avantage concurrentiel important au détriment des autres pays. Il est donc apparu qu'il serait raisonnable d'apporter des limites à ces possibilités de concurrence fiscale.

Comment lutter contre les risques de distorsion ? Les limites de l'harmonisation fiscale

La question s'est d'ailleurs posée pour la Commission européenne de savoir s'il ne fallait pas s'engager dans une politique plus volontariste d'harmonisation des fiscalités nationales. Cette harmonisation a été entreprise dans le domaine de la TVA, puisque les règles communautaires imposent une fourchette à I'intérieur de laquelle doivent se situer les taux de TVA, ainsi que dans le do~naine de certaines accises. Mais la politique d'harmonisation ne va pas au-delà.

Les systèmes fiscaux n'ont en effet pas besoin d'être totalement harmonisés. Selon Ies traditions nationales, Ies usages, le partage de charges entre l'Etat et les organismes de protection sociale, ou entre l'Etat central et Ies échelons décentralisés, les systèmes fiscaux pourront être très différents les unes des autres, et il n'y a pas de raison réelle de les aligner l'un sur I'autre. II n'en reste pas moins que certains Etats ont profité de cette situation; ou en profitent encore, pour introduire les moyens d'une concurrence fiscale que leurs partenaires jugent déloyale.

II peut s'agir d'abord de dispositifs fiscaux orientés systématiquement de façon à favoriser telle activité que le pays en question veut retenir ou attirer chez lui. On peut ainsi prendre I'exemple des holdings aux Pays-Bas, ou des revenus immobiliers au Luxembourg, ou encore des nouvelles implantations en Irlande. Dans chacun de ces cas, une fiscalité favorable a été mise en place localement de façon à attirer des sièges sociaux étrangers en Hollande, des placements mobiliers au Luxembourg, ou l'implantation de nouvelles entreprises en Irlande. II y a donc eu, véritablement, détournement conscient d'activités économiques au détriment d'autres membres de l'Union dont la fiscalité sur ces différents points étaient simplement restée ce qu'elle était, c'est à dire normale.

Vers un code de bonne conduite

C'est largement à cause de ces initiatives que la Commission a été conduite à pousser I'idée d'un code de bonne conduite en matière fiscale. II lui est apparu en effet qu'il était irréaliste de penser qu'on pouvait instituer une règle de majorité dans ce domaine très sensible. En revanche, elle a estimé que Ies pays, au-delà des dénonciations vigoureuses des pratiques des autres, avaient tout de même un intérêt mutuel à éviter des distorsions trop voyantes. En faits dans ce domaine comme dans Ies autres, Ies différents Etats ont la possibilité d'échanger et peuvent même y trouver un intérêt mutuel.

Le Code de bonne conduite, dont les grandes lignes viennent d'être définies, permet de fixer des objectifs et un rythme. II s'attaque aux avantages accordés aux revenus de placements mobiliers, ainsi qu'aux régimes fiscaux trop favorables pour Ies investissements. Un peut donc en attendre des progrès dans Ie domaine de I'harmonisation.

Mais un tel code ne peut naturellement pas tout régler. Il ne s'attache pas au niveau des prélèvements, qui dépend lui-même du niveau de la dépense publique et de la répartition de son financement. II ne s'attache pas non plus à certains avantages qui ne sont pas substantiels, et parfois peu quantifiables, mais bien réels. On peut citer par exemple la sécurité fiscale que donne une pratique comme la pratique néerlandaise du holding, qui consiste pour I'administration fiscale à préciser préalablement Ies règles qu'elle appliquera dans tel ou tel cas particulier, et ensuite à se tenir à cette interprétation. On est bien loin du dispositif français qui laisse dans l'incertitude le futur contribuable jusqu'au moment d'un éventuel contentieux. De même le code de bonne conduite ne peut-il pas traiter des questions de I'application des règles fiscales, et des contrôles, qui sont très variables d'un pays à l'autre. En AIIemagne par exemple, si la loi fiscale est fédérale, son application est du ressort des Länder, et leur rigueur est très variable d'un Land à I'autre.

La situation française est devenue comparativement moins favorable

Comment se situe la France dans un tel contexte ? Elle est soumise, nous l'avons vu, à un niveau élevé de prélèvements obligatoires, mais ce sont les cotisations sociales qui pèsent dans le total, davantage que les impôts. En effet, Ie niveau de la fiscalité elle-même n'est pas élevé, et se situe plutôt dans la moyenne basse européenne. C'est ainsi que, alors que Ie poids des cotisations sociales est supérieur de 20 à 25% au poids moyen européen, le poids des impôts est inférieur de 4 à 5°/s à la moyenne européenne. La fiscalité des placements mobiliers reste compétitive, sauf bien entendu si elle est comparée avec le cas du Luxembourg, mais la France n'est pas le seul pays à être soumis à cette concurrence. La fiscalité des sociétés était jusqu'à ces dernières années plutôt favorable, mais Ies dernières mesures portant relèvement du taux de I'impôt sur les bénéfices, et durcissement de divers dispositifs tels que le régime des provisions, lui ont fait perdre ce caractère favorable.

La faiblesse comparée du système fiscal français tient avant tout à sa complexité, et à I'insécurité qu'elle entraîne. EIIe tient aussi au fait que sur plusieurs points pourtant essentiels au développement d'activités à haute valeur ajoutée, les ajustements nécessaires pour faire face à la concurrence européenne n'ont pas été réalisés. C'est Ie cas par exemple pour les quartiers généraux ou centres de logistiques, pour lesquels le régime belge est beaucoup plus favorable, ou pour la fiscalité des hauts revenus, pour lesquels une implantation en Grande Bretagne par exemple est beaucoup plus favorable. Il faut enfin citer la taxe professionnelle, qui par son niveau et ses modalités de calcul pénalise aussi bien la masse salariale que les investissements.

Enfin, notre pays s'est doté de quelques armes pour lutter contre les formes de concurrence fiscale qu'il estime déloyales, y compris quand cette concurrence est le fait de pays européens. C'est ainsi que le dispositif qui permet de taxer au niveau de la société mère française les bénéfices réalisés par ses filiales dans des paradis fiscaux peut être appliqué à des filiales situées au Luxembourg ou en Irlande. Un tel dispositif est de nature à refroidir l'ardeur des sociétés françaises qui auraient tendance à localiser dans ces ays une part de leurs activités pour échapper à l'impôt national. Mais il ne peut rien contre une société d'un pays tiers qui doit choisir son implantation en Europe et qui préfère les pays fiscalement les plus attractifs.

De notre côté, nous disposons avec l'avoir fiscal d'un dispositif qui favorise les sociétés françaises, puisqu'il ne s'applique qu'aux dividendes versés par des sociétés imposées en France au titre de l'impôt sur les bénéfices, ce que lui reprochent certains voisins européens.

II - Europe à monnaie unique et perspectives de concurrence des régimes sociaux

Les systèmes de protection sociale européens se rattachent classiquement à I'un des deux grands modèles, modèle Bismarck avec financement par cotisations et gestion par les partenaires sociaux, ou Beveridge, gestion d'un système lié à la citoyenneté par un régime d'Etat. Quel que soit leur modèle, ils se trouvent actuellement confrontés à la montée de risques pour lesquels ils n'avaient pas été prévus, la violence, la solitude, Ie non travail. Et ils doivent faire face à un vieillissement de la population, qui représente selon les pays des perspectives de déficits élèves, pouvant aller de 5% à 10% du PIB.

La France est en tête pour le coût rapporté au FIB

Le poids de ces dépenses sociales est en moyenne en Europe de 28,5% du PIB en 1994. La France se situe, commune I'Allemagne, au haut de la fourchette avec 30,5%. Elle n'est réellement dépassée que par le Danemark. Au bas de la fourchette, on trouve la Grèce, le Portugal et l'Irlande, avec respectivement 15 et 18%.

Nos autres concurrents industriels sont à des niveaux plus faibles que nous. La Grande Bretagne est à 28,l, l'Italie à 25,3 et l'Espagne à 23,6. Les Etats-Unis ont un niveau de dépense beaucoup plus faible, de I'ordre de l5% du PIB.

Les systèmes les plus coûteux correspondent aux plus faibles taux d'activité

Le niveau de dépense sociale ne paraît pas avoir d'influence sur Ie taux de croissance. Il en a en revanche sur le taux d'activité, c'est à dire la proportion de la population qui exerce un emploi dans le secteur marchand. Si on prend l'exemple des Etats-Unis et de la Grande Bretagne, on constate qu'à un plus faible niveau de protection sociale est associé un taux d'activité plus élevé. Nous entretenons en France 10 à 12% de population inactive de plus que les pays développés qui sont nos principaux concurrents.

Harmonisation ou recherche de convergences?

Il n'est pas sûr que la solution réside dans une réglementation européenne qui oblige à l'harmonisation. Une réglementation éventuelle, qui viendrait essayer d'harmoniser des régimes très différents, risquerait surtout d'introduire davantage de rigidités et d'aller à l’encontre du but recherché.

En revanche, il est vrai qu'on assiste à des signes de convergences, chacun des pays s'efforçant de rechercher s’il peut disposer dans les pays voisins d`exemples réussis d'adaptation aux contraintes actuelles. Tous s'efforcent de resserrer les critères d'accès, par exemple en augmentant le nombre d'années de cotisations pour la retraite, et de cibler davantage les aides sur ceux qui en ont le plus besoin. Ils cherchent également à introduire des éléments de concurrence et de privatisation dans la gestion.

La monnaie unique va être un révélateur

Il serait illusoire de vouloir harmoniser des dispositifs sociaux qui sont aussi divers dans leur organisation et leurs modalités, d`autant que les citoyens de chaque pays sont attachés à leur propre système national. Une harmonisation autoritaire serait donc mal venue.

En revanche, l'échange d'expérience et la contagion des bonnes idées sont déjà en cours et devraient être amplifiés, car les problèmes sont souvent similaires et les solutions peuvent être proches.

Le premier facteur de concurrence réside dans le poids relatif des charges sociales dans les coûts de production. De ce point de vue, si l'harmonisation n'est pas pilotée, elle se fera de force par perte de parts de marchés.

Le deuxième facteur de concurrence tient à la mobilité potentielle des hommes en fonction du coût et du niveau relatif des charges et des prestations, les recrutements pouvant se faire dans Ies pays à faibles charges, et les malades ou les retraités choisissant les pays les plus généreux en prestations.

Enfin, la concurrence peut jouer sur la partie non obligatoire des systèmes de protection, pour laquelle Ies prestataires peuvent être des assureurs ou des mutuel.:Ies de n'importe quel pays européen.

L'Europe à monnaie unique va donc; dans ce domaine comme dans d'autres, jouer un rôle de révélateur. Les coûts sociaux de main d’œuvre seront immédiatement comparables. La générosité relative des prestations Ie sera également. Les ajustements se feront donc d'abord par déplacements des entreprises et de la main d°oeuvre, mais aussi par concurrence sur Ies prestations et déplacement des bénéficiaires.

Ces points méritent donc d'être approfondis pour éviter des distorsions nan voulues, et qui seraient anormales dans l'Union européenne.

III- La concurrence des territoires dans l'Europe de la monnaie unique

Ce point aurait pu être traité autour d'un titre différent, qui aurait été celui de la concurrence des régions en Europe. Chacun voit bien, en effet, que la concurrence ne joue pas seulement entre Etats, mais plutôt entre régions. Telle entreprise ne choisit pas de s'installer en Allemagne ou en Grande Bretagne, mais plutôt en Bavière ou en Ecosse. Telle autre choisira Paris ou Bruxelles pour son siège. Mais dans la réalité, Ie choix se porte sur un territoire donné au sein d'une région donnée. L'échelle de la concurrence est plus réduite que celle des régions. Elle s'exerce véritablement au niveau de territoires de taille variée, mais aux caractéristiques suffisamment homogènes pour retenir l'attention des investisseurs.

Dans Ies critères de choix, interviennent naturellement les éléments que nous avons cités dans les développements précédents, notamment pour ce qui concerne le coût global de la main d’œuvre et 1e poids de la fiscalité. Mais ces éléments ne constituent qu'une partie des critères de choix.

La différence des coûts sociaux et fiscaux n'est qu'un des éléments de la concurrence

Une analyse microéconomique au niveau des firmes montre en effet que la compétitivité ne dépend pas que des coûts. Certes, il est évidemment plus intéressant pour une entreprise de production de situer son unité de fabrication là où le coût global de la main d’œuvre, salaires et charges sociales comprises, sera le plus faible. an voit, actuellement, l'attrait qui est celui du Royaume-Uni à ce titre. Les activités de service à haute valeur ajoutée ont intérêt à se localiser là où le coût fiscal est le plus faible, c'est à dire là où la différence entre le salaire effectivement perçu par le salarié après impôt, et Ie coût total pour l'entreprise, est le plus faible. Enfin, les centres de profit ont intérêt à choisir des zones où la fiscalité sur les bénéfices des sociétés est le plus faible.

Ces éléments sont importants, mais ils ne sont pas les seuls. Ils peuvent expliquer pour une part les motivations de la localisation de tel au tel investissement direct étranger, mais pas la totalité de ces investissements. Et ils ne rendent pas compte des origines réelles du développement de telle ou telle firme locale. C'est que, dans les- faits, la compétitivité des entreprises n'est pas en relation directe avec Ie coût du travail. Les coûts de production, en effet, dépendent largement de la qualité de l'organisation, et c'est la raison pour laquelle la productivité du capital peut être très différente d'un site à l'autre.

Les ressorts du développement local

Cette qualité de l'organisation dépend naturellement des dispositions internes à l'entreprise. Mais elle dépend aussi de son environnement. Il y a naturellement tout ce qui tient aux facilités de communication et de transport, et une entreprise se développera mieux si elle est mieux reliée à ses clients et à ses fournisseurs. Mais il faut également tenir compte des liaisons avec Ie milieu socio-économique environnant.

C'est ainsi que de petites et moyennes entreprises se développent d'autant mieux que leurs dirigeants sont en contact avec un milieu actif d'autres dirigeants, susceptibles de partager avec eux leurs expériences. Cet apprentissage, par mutualisation locale des expériences, est un élément très important du développement, de même qu'est essentielle l'existence de liens locaux fondés sur la confiance et une volonté commune de développement. C'est ainsi que des liens de confiance entre les chefs d'entreprise et Ies banquiers locaux, ainsi qu'avec Ies élus et responsables des collectivités, des administrations et des services publics locaux, sont un facteur précieux de gain de temps, de réduction des coûts, et donc de compétitivité. Ce sont de tels éléments, incorporels et difficilement quantifiables, qui expliquent souvent le développement de certains territoires, à des échelles locales qui sont plus petites que les régions.

La tendance à la métropolisation du développement économique

Il en est de même pour ce qui est de la formation, et des possibilités de recrutement de main d’œuvre qualifiée qui en découlent. Ou encore des liens avec Ies organismes et laboratoires de recherche. Mais ces avantages compétitifs ne peuvent pas être trouvés dans n'importe quelle zone du territoire. Ils impliquent une localisation dans des zones qui ont une taille suffisante. C'est là que se trouve l'origine de ce qu'on a appelé le phénomène de la métropolisation du développement.

Les entreprises trouvent en effet, dans une métropole, un marché du travail plus large qui facilite le recrutement des spécialistes dont elles ont besoin. Ce marché plus large facilite également les ajustements éventuels des effectifs à la baisse, car le reclassement des salariés y est beaucoup plus facile. Les salariés qualifiés en sont d'ailleurs eux-mêmes bien conscients et, surtout si Ies deux membres d'un même ménage travaillent, ils sont davantage enclins à aller s'embaucher dans une métropole qui leur offre plus d'opportunités.

Quel équilibre, et quelle redistribution entre les territoires ?

La question de I'équilibre entre Ies territoires, et de la juste redistribution des ressources entre eux, se pose dès lors à plusieurs niveaux. Dans une zone à monnaie unique, les régions périphériques, ou celles qui sont en retard, risquent de voir leur retard s'aggraver par rapport aux régions les mieux situées. Une politique volontariste est donc nécessaire à un double titre. D'une part, il s'agit de permettre à une région donnée de faire face à un choc asymétrique temporaire, par exemple en cas de nécessaire reconversion d'activités, et de rattraper ensuite son handicap momentané. D'autre part, il importe de mettre à niveau les régions en retard, quand elles sont handicapées par leur localisation, l'insuffisance de leur infrastructures, ou la médiocre qualification de leur main d’œuvre.

Le budget de l'Union européenne est en partie consacré à cette action régionale. Il reste cependant faible en valeur relative, comparé au PIB européen. Il devra donc être très soigneusement ciblé. Mais naturellement, Ies Etats eux-mêmes restent des niveaux de redistribution efficaces, et leur râle sera toujours d'assurer la cohésion sociale et territoriale en leur sein.

Le niveau national, pour nécessaire qu'il soit, ne sera cependant pas suffisant. Si le phénomène de métropolisation se développe, on risque en effet de voir se renforcer des métropoles régionales, sans que leur périphérie puisse profiter de leur dynamisme. C'est pourquoi la politique de développement du territoire implique également une action régionale, qui puisse notamment s'appuyer sur un réseau de villes moyennes et petites, servant elles-mêmes d'armature au territoire local, et notamment au territoire rural.

II faut d'ailleurs bien voir que ce phénomène de métropolisation n'empêche pas le développement parallèle, en dehors ou en marge des métropoles, de territoires aux activités diversifiées et solidaires. Il semble bien que la spécialisation territoriale des activités productives soit souvent un piége, et qu’il faille davantage développer l'identité que la spécialisation, en appuyant naturellement cette identité régionale et locale sur quelques points forts, qu'il s'agisse de développements issus de la recherche locale, ou de solidarités entre entreprises autour de quelques métiers.

Développement local et organisation institutionnelle

La question qui se pose n'est donc plus la même. Les ressorts du développement sont essentiellement locaux, et l'image de la collectivité, sa capacité de projet et sa cohérence deviennent des éléments essentiels du choix.

Quelles conclusions institutionnelles faut-il en tirer ? Certainement que la notion même d'aménagement du territoire est dépassée, dans la mesure où elle semble le plus souvent recouvrir une notion de conservation, alors que c'est de mobilité et de développement qu'il doit être question. Ensuite que le niveau régional est bien adapté en France. Certes, on peut souhaiter que des régions se regroupent pour avoir un poids plus comparable à celui de leurs homologues des pays voisins, maïs c'est largement une question mal posée. Car ce qui est intéressant, c'est de voir que les régions françaises ont en réalité une grande liberté de manœuvre, souvent plus large que celle de leurs homologues, dans la mesure où leurs budgets ne sont pas grevés par des tâches de gestion ou de redistribution sociale. Elles ont donc une grande capacité de manœuvre pour aider à I'investissement et au développement; en étant capable de mobiliser rapidement des ressources non négligeables.

Les régions seront sans doute inégales et certainement différentes. Ce qui est important, c'est moins le transferts de ressources d'une région à une autre, que la bonne mise en oeuvre de moyens locaux de développement. Il s'agit donc avant tout de donner aux régions et aux différents territoires la capacité et les moyens de responsabiliser des élites locales, et de valoriser des compétences locales et des capitaux locaux. Dans ces conditions, la tendance à la métropolisation doit être non pas combattue, mais utilisée comme un levier du développement local. Ce qui importe, c'est de bâtir et de conforter des modèles régionaux et décentralisés de développement.

IV~ Conclusions et recommandations

Plusieurs conclusions principales peuvent être tirées des réflexions sur les conséquences de l'introduction de la monnaie unique dans le domaine des régimes publics :

- le niveau général des prélèvements obligatoires est important pour mesurer la compétitivité d'un pays, mais il n'est pas le seul élément dans la concurrence qui s'ouvre : chaque régime public va se trouver lui-même placé en situation de concurrence,

- une telle mise en concurrence des régimes publics européens va ouvrir des opportunités nouvelles aux agents économiques, qui seront désormais en mesure de comparer et d'exercer un choix individuel ou collectif en faveur des systèmes qui leur seront Ies plus favorables,

- cette concurrence va s'exercer par déplacement des hommes, des capitaux, et donc des activités vers les pays et régions dans lesquels le rapport coût/efficacité des régimes publics est le plus favorable.

Le principal risque auquel notre pays est confronté est donc, si ses divers régimes financés par prélèvements obligatoires ne sont pas compétitifs, de voir stagner, ou même se réduire progressivement, l'assiette de ses cotisations sociales, taxes et impôts, par départ des assujettis vers des régimes plus favorables. Par rapport à nos partenaires européens les plus dynamiques nous risquons donc de perdre ce supplément annuel de croissance qui fera la différence entre les économies créatrices de valeur et d'emploi, et Ies autres.

Les recommandations qu'appelle cette situation sont les suivantes :

- globalement, notre pays doit cesser d'alourdir la taxation du travail pour compenser les pertes de recettes liées à l'abaissement des impôts sur 1es revenus financiers, plus mobiles et donc plus soumis à la concurrence, comme il l'a fait au cours de la dernière décennie. L'allégement indispensable des prélèvements obligatoires doit être obtenu par diminution des dépenses publiques,

- l'objectif global doit être d'engager un cercle vertueux dans lequel les activités économiques, attirées sur notre territoire par des systèmes publics compétitifs, contribueront à élargir l'assiette des prélèvements obligatoires, et à nourrir ainsi de nouvelles possibilités d'allègement ultérieur des taux.