Compte rendu de la réunion du 30 avril 2003

Comme la rencontre précédente (22 janvier 2003), cette séance a été consacrée à un état des travaux de la Convention européenne, présentés successivement par M. Alain Lamassoure, et par M. Valéry Giscard d’Estaing, Président de la Convention.

1. Intervention de M. Lamassoure

La Convention est entrée dans sa phase finale : le Conseil européen d’Athènes ayant confirmé que leurs travaux devraient être achevés avant le sommet de Thessalonique le 20 juin, il ne reste que six semaines aux conventionnels pour parvenir à un texte commun. Aussi la stratégie choisie par le Président Giscard d’Estaing a-t-elle eu le mérite d’engager enfin le débat sur la nature intergouvernementaliste ou fédéraliste de la future construction : en inclinant nettement dans la première direction, le projet qu’il a soumis le 22 avril a suscité, chez les fédéralistes, au Parlement, à la Commission et chez les représentants des petits pays, une “ immense émotion ” qui est aussi le signal d’un mouvement concernant une décision clé.

Or ce dynamisme nouveau était nécessaire, car si beaucoup a été fait, beaucoup reste à faire avant l’échéance de Thessalonique.

A. Les acquis d’un an de travaux

a) En tant que procédure, la Convention, plus efficace qu’une Conférence intergouvernementale, est une réussite. Elle s’est avérée assez crédible pour que le texte rédigé porte bien le nom de “ constitution ”, même s’il aura le statut d’un traité international. Il intègrera, à ce titre, la Charte des droits fondamentaux.

b) Dotée de la personnalité juridique, l’Union disposera d’un cadre d’intervention unique (on abandonnera donc la division en piliers). La répartition actuelle des compétences communautaires et nationales sera maintenue, avec une intégration croissante de la sécurité et de la justice : le nouveau traité sera pour la JAI ce que le traité de Rome a été dans le domaine économique et monétaire.

c) Le respect du principe de subsidiarité sera assuré par la possibilité donnée aux parlements nationaux de formuler des avertissements préalables, et il y a consensus pour que les lois européennes soient adoptées simultanément par le Parlement et le Conseil, grâce à une systématisation des procédures de codécision.

d) L’originalité du système budgétaire de l’Union, mis en place en marge des traités, sera confirmée dans le texte même de la Constitution.

e) S’il y a peu de progrès concernant la Politique européenne de défense, le principe de coopérations renforcées en la matière semble acquis – mais il soulève encore des difficultés de financement.

f) Un Ministre des affaires étrangères réunissant les fonction de Haut-Représentant et de Commissaire sera chargé de représenter l’Union.

g) Un consensus s’établit en faveur d’une réforme visant à mieux distinguer, au sein du Conseil, l’activité législative et la coordination des pouvoirs exécutifs. De même, il y a accord pour une réévaluation de la fonction du président, au sein d’un Conseil à 25 .

B. Les questions en suspens

a) Le budget restera plafonné et équilibré, avec des perspectives financières à respecter à moyen terme. Mais en raison de la diminution du financement d’origine douanière et agricole, l’essentiel des apports actuels est constitué par des contributions nationales au budget commun. Des ressources votées à l’échelle nationale sont ainsi dépensées au niveau communautaire, ce qui crée un risque de blocage, en 2006, s’il y a un conflit entre gros contributeurs et principaux bénéficiaires. Il reste donc à décider si l’Union pourra disposer de nouvelles ressources propres. Quelles recettes précises lui affecter ? Faut-il permettre la levée d’un impôt communautaire ?

b) L’espace de sécurité et de justice progresse, mais sans moyens communs : il n’existe toujours ni police, ni parquet européens.

c) Quel sera le “ pilote ” de l’Union ? Quelle seront les rapports entre le Conseil et son président, et la Commission et son président ?

· Il est probable que le président de la Commission sera proposé par le Conseil après les élections européennes et en fonction de leur résultat. Le candidat retenu sera ensuite élu par le parlement, et il constituera une équipe de 15 commissaires, au plus, choisis dans une liste de noms présentés par les États membres, chaque pays proposant trois candidats, dont au moins une femme. Tous les États seront ainsi en position d’égalité quant aux chances de voir sélectionner l’un de leurs ressortissants. Ce choix fait, la Commission demandera l’investiture du Parlement. Le Président de la Commission pourra alors, s’il le souhaite, nommer jusqu’à 15 commissaires adjoints.

· Au Conseil, on s’achemine vers la désignation d’un président à temps plein, élu par les pays membres pour un mandat de deux ans et demi. Il aura pour charge de mieux organiser les réunions à 25 et, avec l’aide du Ministre des Affaires étrangères déjà évoqué, il donnera une impulsion à la politique extérieure et de sécurité de l’Union. Une telle proposition est cependant combattue par les fédéralistes, la Commission et les nouveaux petits pays.

d) Jusqu’où supprimer l’unanimité ?

· Grosse de risques de blocage dans l’Europe à 25, cette règle devrait être restreinte à une liste des compétences qui restent trop nombreuses. Dans les cas où il y a accord sur un maintien de l’unanimité, il conviendrait en effet de ne pas "mentir", et de renvoyer la compétence concernée au seul domaine national, pour ne pas prêter à l’Union un champ d’intervention où son action serait en réalité paralysée.

· D’autre part, il faudra aussi discuter de cette question avant le début du processus de ratification du traité, puisque le recours prévisible au référendum partout où cela sera possible rend probable le refus de certains pays, et par là, un retard dans son entrée en vigueur.

2. Intervention de M. Giscard d’Estaing

A. Chercher la cohérence

Pour M. Giscard d’Estaing, la phase actuelle d’agitation n’est pas productive. La réaction initiale excessive de M. Prodi, par exemple, est contraire à l’esprit de calme et d’ouverture nécessaire au débat. Il faut taire les préférences individuelles, évaluer la cohérence des projets, et chercher à répondre aux attentes des citoyens, quasi ignorées ici. Surtout, un mauvais compromis, dicté par des impératifs de calendrier, doit être rejeté : le texte doit être bon, sans quoi il faudra recommencer.

Aussi la précipitation du traité de Nice, dont les dommages doivent précisément être réparés, ne doit-elle pas être imitée, et en ce sens, l’argument de l’approche des sommets de Grèce et d’Italie impose une contrainte intellectuellement faible. Pour l’heure, certaines positions restent contradictoires. Ainsi, quand la Commission et les nouveaux pays défendent l’équation d’un commissaire par État, ils ne paraissent pas mesurer que loin d’assurer un équilibre des pouvoirs, un tel dispositif paralysera la Commission, diminuera la compétence d’ensemble de ses membres et, in fine, renforcera le Conseil. Or seule la durée du débat permettra la réduction des dissensions, par l’exposition de ce type de tensions et par un travail de réflexion et de dialogue.

Le seul souci de la cohérence doit guider la discussion, même s’il aboutit à un accord acceptable à 20 ou 22, et non à 25.

B. Une présidence stable du Conseil

Cette proposition est acceptée à 80% environ, car la situation actuelle impose au Conseil une politique à court terme, inférieure à 6 mois, et elle a notamment rendu peu réalisables, précisément, les travaux de réforme préalables à l’élargissement.

Mais elle se heurte au blocage d’une minorité surreprésentée, avec un clivage net entre pays membres et futurs membres, seuls les Luxembourgeois s’opposant encore, parmi les Quinze, à ce projet. Les “ petits ” pays craignent en particulier que la présidence soit tenue par les “ grands ” pays. Or il est impossible que le Président soit immédiatement un Allemand, pour des raisons historiques, un Français ou un Anglais, en raison de nos positions tranchées, ou un Italien, puisque c’était la nationalité de M. Prodi.

Surtout, le débat est largement sans fondement, puisque le Conseil à 25 devra forcément se doter d’une structure assurant la continuité de son action – c’est là un enjeu central.

C. La composition de la Commission

La question est plus complexe, car elle engage une interrogation sur l’Europe.

Jusqu’en 1990, la nationalité des commissaires n’appelait pas de débat – il importait simplement qu’ils fussent “ européens ”. Le lien entre ces postes et une représentation nationale n’est pas ancien : il date de l’entrée de la Finlande, de la Suède et de l’Autriche. Or cette exigence est une erreur : loin de la différencier du Conseil, elle constitue une intergouvernementalisation de la Commission, quand il s’agit au contraire de penser son caractère européen. Elle doit rester un collège, restreint à 15 membres, selon le Présidium (encore M. Delors a-t-il estimé ce nombre encore trop élevé), et il faut faire disparaître tout caractère ethnique.

Toutefois, ici, un échec serait moins dommageable que dans le cas du Conseil. On va en effet devoir vivre avec les institutions de Nice durant 5 ans, à partir de juillet 2004, et les problèmes seront tels que la réforme s’imposera d’elle-même. Il conviendrait simplement d’anticiper, autant que possible, en prévoyant les modalités de la transition.

D. Le vote à la majorité qualifiée

Si son principe s’impose, il reste à le définir. Le Conseil dispose d’un vote pondéré dit, aujourd’hui, “ majorité qualifiée ”. Mais le barème, fondé sur un nombre de points alloué à chaque État, en est très complexe. Il suppose toutefois la réunion d’au moins 62% de la population et de la moitié des pays, et on s’oriente vers ces clauses, avec sans doute 60 % de la population d’une part, et la moitié des États de l’autre, ce qui assure aux pays les moins peuplés que le vote n’est pas emporté par les seuls “ grands ” pays.

3. Discussion

- M. de La Loyère s’interroge sur les modalités de financement de l’Union. Comment la répartition des contributions, décidée à l’unanimité, avec des dérogations comme le chèque britannique, va-t-elle évoluer ? Le système, qui va créer de fortes inégalités, notamment pour la France, qui va devenir le premier contributeur, se maintiendra-t-il ?

- Le système de financement va changer, répond M. Giscard d’Estaing. La Convention n’a pas à statuer sur ces questions financières, mais elle devra pourtant décider si l’Union dispose ou non de ressources propres. La première option s’imposera probablement. Dans ce cas, il faudra un prélèvement juste et applicable dans chaque pays – peut-être une taxe sur l’énergie, ou une portion de l’impôt sur les entreprises ou le revenu. Mais aucune proposition ne trouve encore de soutien, sinon théorique, et puisque autour de ces évolutions, une crise violente est prévisible dès 2005 ou 2006, M. Giscard d’Estaing explique souhaiter ne pas impliquer la Convention dans ce débat.

- Le principe de l’équilibre budgétaire doit-il être maintenu, et avec quelle pertinence macro-économique ? demande un intervenant. En d’autres termes, plaisante M. Lamassoure, faut-il “ communautariser les déficits ” ?.

- Non, répond M. Giscard d’Estaing, rappelant l’idée générale selon laquelle, les finances de l’Union étant par nature peu surveillées, elles doivent être équilibrées.

- De plus, ajoute Mme Majnoni d’Intignano, en théorie économique, le recours à une politique budgétaire serait inefficace au niveau de l’Union, où le régime de change n’est pas fixe, et où le levier est donc principalement monétaire. À l’inverse, le budget est un moyen d’action efficace au niveau des pays membres.

- Toutefois, souligne M. Giscard d’Estaing, la question d’une politique macro-économique communautaire devra être posée. Sa mise en place prendra du temps et reposera sur une dynamique de grands projets européens. Ce chantier, nécessaire, doit être initié par les pays de la zone Euro, car la Convention ne mesure pas assez l’importance d’une coordination ici..

- Puisque les juristes semblent considérer que la constitution européenne ne constituera pas un traité, demande Mme Majnoni d’Intignano, pourrait-on envisager un référendum global européen, en arguant ici d’une exception historique ?

- La question doit encore avancer, estime M. Giscard d’Estaing. Elle est très risquée mais elle a une valeur pédagogique qui milite en sa faveur. Cependant, que faire si 10 % de la population européenne refuse ? On se trouvera dans tous les cas dans une impasse politico-juridique. En effet, l’application de la constitution suppose l’abrogation des traités antérieurs. Mais celle-ci ne peut intervenir qu’à l’unanimité, et il sera inacceptable et impossible de “ mettre dehors ” les pays non signataires. Or ici encore, on manque précisément de temps pour trouver une solution.

- À l’heure où l’Europe spatiale semble en faillite, avec de grandes dissensions en matière de défense, quelle est la réalité industrielle de l’Europe ?

- En fait, répond M. Giscard d’Estaing, il s’agit d’un domaine où des progrès importants devraient intervenir, avec d’une part la mise en place de coopérations renforcées en matière de défense, entre la France, l’Allemagne et le Benelux, et d’autre part, la création d’une Agence européenne des armements et de la technologie, qui pourrait être localisée en France et devra avoir un rôle actif de programmation et de recherche.

- Que va devenir Euratom, seule agence de recherche commune actuelle ? La France s’en désintéresse-t-elle, et pourrait-elle devenir une agence pour les énergies durables ?

La Convention, précise M. Giscard d’Estaing, devrait laisser de côté deux sujets propices à l’hystérie : Euratom et la politique agricole commune. Dans la mesure où la négociation sur Euratom sera longue et nécessitera une expertise particulière, et puisque l’agence dépend d’un traité autonome, la Convention se contentera de s’assurer de son intégration dans le nouveau cadre constitutionnel.

- Comment se déroulera la période intermédiaire, demande M. Casanova. Peut-on accélérer la substitution des nouvelles structures à celles inscrites dans le traité de Nice ?

Le 20 juin, la Convention remettra un projet unique, avec peut-être une option, celle du maintien de l’équation entre commissaires et pays membres, si une majorité la défend. La CIG qui débutera le 15 octobre au plus tôt ne sera pas terminée pour décembre, et la décision devrait intervenir en mars au plus tôt. Il faudra alors compter un délai de ratification de 2 ans, ce qui rend le traité inapplicable avant 2006. Or la nouvelle commission sera en place, pour 5 ans, à partir de la fin 2004. Il y a dès lors deux possibilités : soit la constitution ne s’applique qu’en 2009, un délai qui sera mal perçu ; soit la Commission de 2004 est dissoute, suivant des modalités à définir.

- Ici, M. Cohen-Tanugi suggère de signer un acte séparé, prévoyant que si la constitution est ratifiée à la majorité qualifiée, elle s’appliquera en dissolvant les traités antérieurs…

- Mais il faudra aussi prévoir que la nomination de la Commission suivante soit désignée par le nouveau système…

-… ce qui implique, signale Mme Andréani, que cette clause soit elle-même déjà acceptée par tous.

- On voit donc, conclut le Président de la Convention, combien la question reste difficile : on ne dispose pas encore de réponse.

En clôture des débats, M. Giscard d’Estaing présente la création d’un Eurobaromètre relatif à l’élaboration d’une politique étrangère commune, d’une part, et d’une politique de sécurité et de défense commune, et il souligne le large enthousiasme suscité par ces deux questions.