LES PAPIERS DE LA
CONVENTION EUROPÉENNE[1]
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1 – Les relations entre les États les plus peuplés
et les moins peuplés de l’Union européenne.
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Les
débats de la Convention ont été souvent présentés à l’opinion publique comme
reflétant une opposition d’intérêt entre les États les plus peuplés et les États les moins peuplés
d’Europe, habituellement appelés les grands et les petits États.
Cette
rumeur cherchait à accréditer l’idée qu’il existait une manœuvre concertée des
grands États pour réduire les droits des petits États, en vue de les soumettre
à des décisions qui leur seraient imposées par un directoire formé par les
États les plus peuplés de l’Union : Allemagne, France, Royaume-Uni, et
Italie, auxquels viendraient éventuellement se joindre les deux suivants :
Espagne et Pologne.
Cette
question mérite un examen sérieux et objectif. Ce serait une erreur de la
laisser de côté, au risque d’empoisonner durablement les relations internes de
l’Union. A l’inverse, on ne peut pas se contenter de l’aborder sous forme de
procès d’intentions, ou d’affirmations superficielles.
Commençons
par deux constatations.
C’est
un fait que l’Union Européenne rassemble des États de taille très différente,
depuis le plus peuplé, l’Allemagne avec 82,5 millions d’habitants, jusqu’au
plus petit, qui est aujourd’hui le Luxembourg, avec 450.000 habitants, mais qui
sera bientôt remplacé par Malte, avec 340.000 habitants. Cette dispersion des
tailles de population est supérieure à celle qui existe dans les structures comparables,
notamment au sein des États-Unis d’Amérique. C’est une difficulté que
l’organisation de l’Europe doit prendre en compte.
La
seconde constatation est que ce problème n’a fait surface que dans la période
récente. Durant les premières décennies de la construction européenne, celui-ci
n’a pas été évoqué. Parmi les six pays fondateurs, figurait déjà le moins
peuplé des États-membres : le Luxembourg qui, pourtant, a joué un rôle
important dans la construction européenne. Il a accueilli plusieurs des Institutions
communautaires, telles que la Cour de Justice et la Banque Européenne
d’investissement. Il s’est vu attribuer par deux fois, avec Gaston THORN et
Jacques SANTER, la présidence de la Commission. L’élargissement suivant, qui
portait sur un grand pays, la Grande Bretagne, et deux pays moins peuplés, le
Danemark et l’Irlande, n’a pas donné lieu davantage à une querelle des
« grands » et des « petits ». C’est donc une difficulté nouvelle,
qu’il faut replacer dans le contexte de l’évolution actuelle de l’Europe.
Les
arrivants les plus récents dans l’Union Européenne ont de la peine à admettre
ce que la pratique européenne a enseigné aux plus anciens États-membres, voire
même à ceux des Eurosceptiques qui siégeaient parmi eux : la participation
à la construction européenne exige un compromis entre les exigences strictement
nationales, et les règles de fonctionnement de l’ensemble organisé à l’échelle
de l’Europe.
Ce
compromis doit être trouvé entre deux demandes d’égalité qui sont, par nature,
contradictoires : l’égalité entre les États, et l’égalité entre les
citoyens. De même qu’on ne peut pas proposer une Europe où les droits des États
seraient méconnus, de même il ne serait pas acceptable d’imaginer une Europe où
le dogme de l’égalité entre les États aboutirait à une situation d’inégalité
entre les citoyens. Tôt ou tard, les institutions de cette Europe seraient
balayées par le souffle de la démocratie.
Ceci
permet de comprendre la démarche suivie par la Convention.
Les
relations entre les États-membres, et, en particulier entre les plus peuplés,
et les moins peuplés interviennent à trois niveaux : dans la définition
des compétences de l’Union, dans la prise de ses décisions, et dans la
désignation de ses responsables politiques.
Le
premier niveau, qui protège l’identité des États et qui garantit leurs droits,
est évidemment celui qui définit les compétences qu’ils conservent et qui
échappent, ainsi, aux risques de la pression des autres. Ces compétences sont
strictement les mêmes pour chacun des États de l’Union, qu’ils soient grands ou
petits.
Concernant
les compétences conférées à l’Union, selon le principe d’attribution énoncé
dans la Constitution, leur liste figure dans le texte constitutionnel. Elles
sont donc “acceptées” volontairement par tous les États-membres. Nous avons été
surpris de constater que ce sujet, pourtant essentiel pour définir le rôle
présent et futur de l’Union, avait peu retenu l’attention des conventionnels,
en particulier ceux provenant des pays les moins peuplés. S’ils redoutaient de
subir une ingérence excessive de la part des grands États, ils pouvaient
trouver là un frein pour limiter les pressions qu’ils risquaient de subir.
En
matière de compétences de l’Union, il n’existe donc aucune discrimination entre
les États, selon la taille de leur population.
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Concernant
maintenant la prise de décision, nous en rappellerons le mécanisme. Les
propositions de la Commission – organe chargé d’exprimer le bien commun
européen – ont besoin, pour être adoptées, de recueillir successivement
l’accord du Parlement européen, et celui du Conseil des Ministres.
Le
Parlement européen représente l’ensemble des citoyens européens. Comme dans
toutes les démocraties, qu’elles soient fédérales ou non, sa composition doit
être proportionnelle à la population. C’est la règle qu’édicte la Constitution,
en prévoyant un minimum de représentation de quatre députés, pour protéger les
plus petits États. Le Parlement vote à la majorité de ses membres. Pour être
adoptée, une loi européenne doit recueillir cette majorité.
Elle
est alors transmise au Conseil des Ministres, qui fonctionne comme une deuxième
Chambre, un Sénat dirions-nous.
On
aurait pu envisager d’organiser le Conseil sur le modèle d’une deuxième
chambre, à la manière du Bundesrat allemand, où tous les Länders sont
représentés.
Cette
solution, qui avait notre préférence, n’a pas été retenue par la Convention.
Elle aurait sans doute permis d’apporter une réponse élégante à l’opposition
entre les États de taille différente. La Convention s’est prononcée en faveur
du maintien de la situation actuelle, qui attribue la fonction législative au
Conseil des Ministres, où tous les États sont représentés, par un
représentant de niveau ministériel.
Le
seul problème qui se pose, alors, est celui de la règle de vote au sein de ce
Conseil. A l’origine, cette règle de vote était celle d’une pondération :
dix voix pour les grands États, cinq voix pour les États moyens, et deux voix
pour le plus petit. Parmi les pays fondateurs, les grands États disposaient d’une
majorité confortable. Les élargissements successifs, qui ont surtout porté sur
des États moyens et petits, ont modifié le système. Dans une Europe à 25, les six
pays les plus peuplés représentant 74 % de la population de l’Union ne
disposeront que de 53 % des voix.
La
Convention a recherché une formule qui donne une garantie équitable aux grands
et aux petits Etats : aux grands Etats, par la prise en compte du point de
vue de la majorité des citoyens ; aux petits et aux moyens États, par le
fait qu’une décision contraire à leur opinion ne puisse pas être imposée à la
majorité des États-membres. Cette formule est celle de la double majorité. Elle
a été recommandée par la Commission européenne, dans sa contribution de
Novembre 2002, et approuvée par le Parlement européen. La Constitution l’énonce
ainsi :
« la
majorité qualifiée se définit comme réunissant la majorité des États-membres,
représentant au moins les trois cinquièmes de la population de l’Union ».
On
vérifie qu’une loi européenne ne pourrait pas être adoptée contre l’avis
des petits et moyens États-membres, qui détiennent une large majorité au
Conseil des Ministres, ni sans le concours d’un ou plusieurs grands
pays, nécessaire pour rassembler 60 % de la population. Cette formule a
l’avantage d’appeler à une coalition obligatoire de grands et de petits
pays, en vue de l’adoption d’une loi européenne. Loin de les opposer, elle les
invite à rechercher des solutions mutuellement acceptables. Il n’est pas
possible cependant, de la pousser trop loin, si on veut éviter le blocage de la
législation européenne !
La solution proposée met fin à la règle d’or qui
assurait, depuis l’origine, une égalité de nombre de voix entre l’Allemagne,
l’Italie, et la France, puisque la prise en compte de la population rompra cet
équilibre.
Cette
solution présente, aux yeux de deux Etats importants de l’Union, comptant parmi les plus peuplés, l’inconvénient de s’écarter du barème de vote négocié dans le
Traité de Nice. Leur préoccupation
réside moins, semble-t-il, dans le fait de faciliter la prise de décision à la
majorité qualifiée, que dans celle de pouvoir mobiliser un nombre suffisant de
pays pour s’opposer à une proposition de la Commission.
En
dépit de ces réserves, le recours à la double majorité a paru constituer, aux
yeux du plus grand nombre des conventionnels, la meilleure manière de prendre
en compte la double légitimité de l’Union : union des citoyens, et union
des États.
Soulignons
enfin l’importance d’une institution dont le rôle est souvent méconnu, ou
sous-estimé, dans les débats européens : la Cour de Justice. Celle-ci
« assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application de la
Constitution ». Or, l’Article 28 de la Constitution précise que « la
Cour de Justice européenne est formée d’un juge par Etat membre ». Ainsi,
en dépit des différences de leurs populations, tous les Etats membres sont
assurés d’un traitement strictement égal dans l’interprétation et l’application
de la Constitution.
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La
dernière source d’inquiétude de certains États peu peuplés est de voir leurs
ressortissants écartés des postes de responsabilité de l’Union. Cette crainte
ne devrait pas résister à l’examen objectif de la situation existant dans
l’Union : le Président élu du Parlement européen est aujourd’hui un
Irlandais. Lorsqu’il a fallu désigner récemment le Vice-Président de la Banque
Centrale européenne, le choix s’est porté sur une personnalité grecque.
L’histoire enseigne que les candidats des pays moyens sont souvent les mieux
placés pour accéder aux responsabilités suprêmes de l’Union ! S’agissant des
derniers Présidents de la Commission européenne, la désignation a favorisé deux
fois les personnalités de pays peuplés, et deux fois les représentants de pays moins peuplés. Le premier Président de la
Banque centrale européenne provenait également d’un pays peu peuplé.
Concernant
le futur Président du Conseil européen, la Constitution prescrit qu’il sera élu,
par les membres du Conseil européen, à la majorité qualifiée. Cette élection ne résultant pas d’une
proposition de la Commission, cela signifie, en vertu d’une disposition
particulière, qu’il devra réunir sur son nom une majorité des deux tiers des
États-membres, c’est à dire 17 sur 25, représentant les trois cinquième de la
population. Les États moyens et petits auront ainsi le pouvoir d’écarter
toute désignation qui ne leur conviendrait pas, et les États les plus peuplés
ne seront pas en situation d’imposer aux autres le candidat de leur choix.
Cette
analyse démontre le fait que l’opposition annoncée entre les pays les plus
peuplés et les moins peuplés d’Europe, résulte d’une perception approximative,
et en tous cas hâtive, des relations au sein de l’Union Européenne. Au fil du
temps, d’autres groupements se feront et se déferont, selon des critères géographiques,
idéologiques, ou financiers. Les votes rassembleront tantôt les uns, tantôt les
autres. Et la voix de la démocratie se fera entendre –c’est notre conviction-,
de plus en plus forte, jusqu’à ce que dans les échéances futures, le pouvoir en
Europe – mais pour les seules compétences européennes ! – passe entre les
mains des citoyens eux-mêmes.
(Prochain
« Papier de la Convention » :
la composition de
la Commission européenne)
Valéry Giscard d’Estaing
Président de la
Convention Européenne
Guiliano Amato Jean-Luc
Dehaene
Vice-Président de
la Convention Européenne Vice-Président
de la Convention Européenne