LES
« PAPIERS » DE LA CONVENTION EUROPEENNE (1)
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2 – LE DEBAT SUR LE RÔLE ET SUR LA COMPOSITION DE LA
COMMISSION
La Commission est la plus originale des institutions
européennes. Dans la longue liste des innovations constitutionnelles, on ne
trouve pas d’exemple qui soit analogue à la Commission européenne.
Celle-ci a été introduite dans le Traité de Rome de
1957, en s’inspirant du modèle de la Haute Autorité du charbon et de l’acier,
imaginée par Jean Monnet.
L’objet de ce
Traité était d’instituer un marché commun entre les Etats signataires. Dans
l’esprit de certains des pères fondateurs, les transformations économiques
n’étaient que la première étape d’une évolution plus importante. Ils avaient en
vue un projet politique.
Le traité mettait en place une structure de décision,
le Conseil des Ministres, réunissant des représentants des Etats membres et
l’organe unique de prise de décisions. Il tranchait après avoir pris, selon les
sujets, l’avis du Parlement européen, composé alors de délégations des
Parlements nationaux. Le
Conseil prenait ses décisions sur la base d’une proposition de la Commission,
qu’il ne pouvait modifier qu’à l’unanimité de ses membres ou en accord avec
elle.
[1] Les termes de
« papiers de la Convention » sont une référence aux « federalist
papers » publiés dans la presse New-Yorkaise entre 1787 et 1788 par A.
Hamilton, J. Madison et J. Jay afin de promouvoir le projet de constitution
américaine qui venait d’être rédigé au cours de la Convention de Philadelphie.
Si le Conseil était bien le moteur décisionnel, c’est donc à la
Commission qu’il revenait de fournir le carburant et veiller au suivi des
décisions. Qui formulerait des propositions d’inspiration strictement européenne ?
Qui serait là pour inciter les Etats membres à appliquer leurs
engagements ? Qui veillerait au démentèlement effectif du savant réseau
protectionniste que la plupart des Etats membres s’étaient ingéniés à mettre en
place ? On ne pouvait pas s’en remettre à la seule bonne volonté des
gouvernements. Et le Conseil des Ministres n’était pas outillé pour veiller au
« suivi » des mesures prescrites par le Traité. D’où la nécessité de
créer une institution originale. Cette institution, c’est la Commission européenne.
Le Traité de Rome précise bien son rôle : il est lié à
la mise en œuvre du Traité, et s’accompagne d’une mission qui peut lui être
confiée par le Conseil pour l’exécution de certaines règles.
A l’origine, cette Commission était composée de neuf membres
nommés d’un commun accord par les gouvernements, membres « choisis en
raison de leur compétence générale et offrant toutes garanties
d’indépendance », ne pouvant ni solliciter ni accepter d’instructions
d’aucun gouvernement.
Il était indiqué que la Commission ne pouvait comprendre
plus de deux commissaires ayant la même nationalité. En fait, la pratique s’est
instaurée d’en désigner deux parmi les nationaux des Etats les plus peuplés, et
un parmi les nationaux des autres Etats.
Nous observons ici l’apparition d’une ambiguïté, qui
resurgira plus tard : alors que la mission et les critères de sélection
des commissaires sont strictement européens, et que leur comportement doit être
indépendant de leur Etat d’origine, leurs modalités de désignation fait
référence à leur nationalité.
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* *
Cette
Commission initiale a connu, au fil des années, une évolution importante
portant sur son rôle et sur sa composition.
Dans les premières décennies, la Commission a été
absorbée par ses tâches de mise en application des Traités. Elle y a bien
réussi.
Lorsque elle a pris naissance en 1991, avec le Traité
de Maastricht, l’Union européenne a cherché à mettre en place de nouvelles
politiques communes : la politique monétaire de l’euro considérée comme le
couronnement de l’intégration économique – qui restait encore dans la ligne du
marché unique -, mais aussi la politique étrangère et de défense, et la
politique de justice et de sécurité. Dans ces territoires inexplorés, la
Conférence intergouvernementale a opté pour une approche prudente préférant le
mode intergouvernemental au mode communautaire, la Commission jouant un rôle
moins central.
A l’architecture simple du Traité de Rome, venait donc
se substituer une relation plus compliquée entre les institutions, qui rendait
difficile une réponse à la question, « qui fait quoi dans l’Union
européenne ? », et qui alimentait la frustration de l’opinion
publique.
Quant à la composition de la Commission, celle-ci a
été modifiée par les élargissements successifs. Elle est passée de 9 membres en
1967, à 17 membres dans l’Europe à douze, en vigueur jusqu’aux années 1990. Si
le nombre des commissaires était déjà élevé, l’équilibre interne de la
Commission paraissait satisfaisant.
Cette période a été en quelque sorte l’âge d’or de la
Commission. Sous la présidence de personnalités exceptionnelles – citons en
particulier Roy Jenkins et Jacques Delors – la Commission a trouvé sa juste
place dans le dispositif européen. Elle a fait progresser le marché unique,
préparé le passage à la monnaie européenne, et ouvert le débat sur les avancées
possibles de l’Europe sociale. La Commission est apparue comme un collège
d’esprit européen, efficace, et uni.
Les évolutions ultérieures l’ont fragilisée. Une vague
d’adhésion supplémentaire a porté le nombre de commissaires à 20, sans
augmentation du nombre des fonctions à remplir. La définition des nouvelles
avancées politiques de l’Union européenne ne s’est pas accompagnée de la
précision nécessaire sur le rôle que la Commission aurait à y jouer. Et
l’annonce d’un grand élargissement à 25 ou 27 membres est venu accroître les
incertitudes. Dans le même temps, le 15 Mars 1999 et pour la première fois de
son histoire, la Commission européenne a démissionné.
En décembre 2000, le Conseil européen de Nice a tenté
de remédier à cette situation. Il a fini par s’accorder sur une solution
consistant, pour créer des places nouvelles dans la Commission, à écarter le
deuxième national des pays les plus peuplés, et à ajouter cinq commissaires supplémentaires.
Le nombre des commissaires serait ainsi porté à 25, pour douze fonctions à
exercer. Six commissaires seraient des nationaux des pays les plus peuplés qui
représentent cependant les trois quarts de la population de l’Union. Et la
règle de vote restant celle de la majorité simple, la voix de l’Etat le moins
peuplé équivaudrait à celle de l’Etat le plus peuplé. On a du mal à imaginer
que dans de telles conditions, on puisse définir et défendre le bien commun
européen.
Conscient des faiblesses de cette proposition, le
Conseil européen lui a donné un caractère transitoire : « lorsque
l’Union compte 27 membres, -édicte-t-il dans l’Article 4 du protocole sur
l’élargissement- le nombre des membres de la Commission est inférieur au nombre
d’Etats membres ».
C’est face à cette situation d’ambiguïté et
d’incertitude que la Convention européenne a été conduite à élaborer sa
proposition sur le rôle et sur la composition de la Commission.
*
* *
La première proposition de la Convention a été de
souligner l’importance, et le caractère irremplaçable du rôle de la Commission.
Au départ, dans le souci de simplifier l’architecture
institutionnelle de l’Union européenne, certains conventionnels ont été tentés
par la suppression, ou l’effacement du rôle d’une des deux institutions :
le Conseil ou la Commission. Cette éventualité n’a pas résisté à la réflexion.
Dans l’état actuel d’organisation de l’Europe, la proposition de mettre hors du
jeu les gouvernements n’avait aucune chance d’être acceptée. A l’inverse, le
Conseil ne disposait ni de la structure, ni de la vocation, qui lui permettrait
d’assurer les tâches de la Commission.
La Constitution confirme donc l’importance et le rôle
de la Commission, chargée de définir et de mettre en œuvre le « bien
commun européen ». L’autorité de son Président est renforcée par son
élection par le Parlement européen qui se voit reconnaître le pouvoir de
refuser le candidat proposé par le Conseil.
La deuxième proposition consiste à affirmer le
caractère de collège européen de la Commission, selon l’esprit du Traité
de Rome. La Constitution confirme le devoir d’indépendance de la Commission,
dont les membres ni ne sollicitent ni n’acceptent aucune instruction des
gouvernements. Le nombre des commissaires a donné lieu à une discussion serrée,
qui devait tenir compte à la fois du nombre de fonctions à exercer – une
douzaine selon les experts – et du plafond à maintenir pour préserver à la
Commission son caractère de collège, permettant de conduire un débat efficace
au sein de l’organisme, et d’aboutir à une proposition commune. L’expérience
recueillie auprès des Présidents précédents de la Commission a conduit la
Convention à retenir le chiffre de quinze membres pour le collège des
commissaires.
Cette proposition s’est heurtée à la demande formulée
par de nombreux conventionnels, de disposer « d’un commissaire par
Etat membre ». Cette demande reprend, en la déformant quelque peu, la
règle selon laquelle la Commission « comprend au moins un national de
chacun des Etats membres ». Il ne s’agit pas de
« représentant », mais seulement d’un critère de nationalité. Cette
règle, conçue pour la petite Europe, paraît difficilement applicable dans une
Europe élargie à 25 ou 27 membres.
Elle conduirait à des conséquences négatives de quatre
types : la dispersion des fonctions, la disparition du Collège, l’absence
de légitimité des décisions de la Commission, et enfin la trop grande inégalité
des chances d’accès des citoyens européens aux fonctions de la Commission.
Le fait de répartir la douzaine de compétences
existantes entre une trentaine de commissaires entraînerait un éparpillement
des compétences partagées entre deux ou trois commissaires, et donc un
alourdissement du système administratif. Ces trop nombreux commissaires et
leurs collaborateurs seront inévitablement conduits à multiplier les
interventions de la Commission, allant ainsi en sens contraire de la demande
des citoyens qui veulent voir les institutions européennes se concentrer sur
leurs tâches essentielles.
La seconde conséquence négative serait la disparition
du caractère de « collège européen » de la Commission, du fait du
nombre élevé de ses membres. Le mot de collège recouvre une structure
suffisamment restreinte et homogène, pour pouvoir conduire une discussion
approfondie, et parvenir à une position commune. Les études menées à ce sujet,
depuis l’origine de la Commission, situent entre neuf et quinze le nombre de
commissaires qui lui permettent de conserver son caractère de collège. Ceux qui
participent aujourd’hui à des réunions de vingt cinq personnes mesurent la
difficulté d’y conduire une discussion efficace. La politique européenne de la
Commission perdrait son unité, et s’organiserait sous la forme d’un réseau de
politiques spécifiques.
La règle de
vote proposée par les protagonistes de ce type de Commission, est celle de la
majorité simple : une voix par commissaire. L’opinion s’interrogera sur la
légitimité de ses décisions où les commissaires issus des Etats moyens et des
petits disposeront de 19 voix sur 25. Le paradoxe de ce dispositif réside dans
le fait que si un Etat membre fédéral se disloque, il accroît le nombre de ses
commissaires, alors que, s’il reste uni, il en conserve un seul. C’est ainsi
que dans l’avenir les Etats membres de l’ex-Fédération yougoslave fourniront
six commissaires, alors que l’Allemagne fédérale n’en présentera qu’un
seul !
On voit mal comment une telle Commission pourrait
trouver l’autorité nécessaire pour intervenir dans la gouvernance économique de
l’Union, ou pour proposer des schémas financiers mutuellement
acceptables ! D’autant
plus qu’avec un commissaire par pays, on n’échappera pas à ce qu’il soit perçu
comme le représentant de son pays à la Commission.
Ces conséquences négatives
ont conduit le Praesidium, puis la Convention, à formuler la proposition d’une
Commission constituée d’un collège de quinze commissaires européens. Tous les états membres n’y ayant pas
un ressortissant, la Commission n’aura ainsi d’autre issue que de se
positionner à partir de l’intérêt général européen !
Cette proposition laisse ouvertes deux
questions : l’information des Etats membres non présents dans la
Commission sur les travaux de celle-ci, et le mode de rotation des
commissaires.
Pour répondre
à la demande d’information, la Constitution propose que le Président nomme des
commissaires sans droit de vote, venant de tous les autres Etats membres. Ils
auraient un rôle comparable à celui des Secrétaires d’Etat. Disons-le
franchement : cette proposition a été plutôt bien accueillie par la Convention,
et aurait été encore plus facilement acceptée, si la Commission n’avait pas
poursuivi sa campagne en faveur de la formule d’un commissaire par Etat membre.
Quant à la composition de la Commission, la
Constitution instaure un mécanisme de rotation des commissaires qui reprend à
son compte, en termes identiques, la formule acceptée par les Etats
membres dans le Traité de Nice. Elle assure l’égal accès de tous les Etats
membres au Collège de la Commission. Il reviendra au Conseil européen d’en
préciser les modalités, par une décision européenne.
Cette formule
n’est sans doute pas parfaite, et comporte des ambiguïtés. Elle est le fruit
d’un compromis longuement élaboré entre les membres de la Convention. Elle est
certainement moins « européenne » que la proposition initiale issue
du Praesidium qui fixait à 15 le nombre de Commissaires, mais n’introduisait
pas de condition de nationalité. Seule la compétence et l’engagement européen
auraient été pris en compte, le Président choisissant alors les commissaires
sur une liste présentée par les états membres.
Nous soulignerons, enfin, un point qui nous a paru
important du point de vue politique, comme du point de vue psychologique :
pour éviter que les nouveaux Etats membres n’aient le sentiment d’être
dépouillés de la présence du commissaire de leur nationalité qui leur avait été
annoncé dans les négociations d’adhésion, le nouveau dispositif ne s’appliquera
qu’à partir de 2009. Ainsi, d’ici là, chaque Etat membre aura pu mieux
connaître le rôle du commissaire de sa nationalité ; et, au moment de la
réforme, tous se trouveront sur la même ligne de départ.
*
* *
Voici donc nos propositions pour la Commission :
elles sont simples, et surtout européennes ! Il ne serait pas judicieux de
vouloir installer de l’intergouvernemental aux deux extrémités de la chaîne de
décision européenne ! Confirmons la Commission dans son rôle d’expression
de l’intérêt général européen. S’il y a bien un lieu où la seule considération
à prendre en compte soit celle de
l’identité commune et du bien commun européen, c’est celui de la
Commission !
La Convention souligne l’importance pour l’avenir de
l’Europe de sauvegarder la Commission européenne dans sa mission et dans son
caractère.
Valéry Giscard d’Estaing
Président de la Convention Européenne
Guiliano
Amato Jean-Luc
Dehaene
Vice-Président de la Convention Européenne
Vice-Président de la Convention Européenne