Die sechste Regierungskonferenz

Was ist eine Regierungskonferenz ?

Unter dem Begriff Regierungskonferenz versteht man üblicherweise die Verhandlungen zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, die auf eine Veränderung oder Ergänzung der Verträge abzielen. Es handelt sich um ein Grund legendes Verfahren der Europäischen Union, denn bisher waren alle institutionellen Veränderungen oder Initiativen, die eine Übertragung neuer Kompetenzen für die EU anstreben, das Ergebnis einer Regierungskonferenz. Eine Regierungskonferenz wird vom Ratsvorsitzenden der Europäischen Union (Rat) einberufen. Dies geschieht auf Empfehlung des Rats, nach Konsultation des Europäischen Parlaments, der Kommission und eventuell der Europäischen Zentralbank. In der Praxis besteht eine Regierungskonferenz aus einer Reihe von Sitzungen, die die Vertreter der nationalen Regierungen auf verschiedenen Ebenen an einem Tisch vereint, dabei kann es sich um die ständigen Vertreter des jeweiligen Landes bei der EU oder um die Außenminister handeln. Sie kann mehrere Monate dauern. Die Staats- und Regierungschefs kommen besonders in der Abschlußphase der Regierungskonferenz zusammen, die oft von harten Verhandlungen gezeichnet ist.
Die Regierungskonferenzen seit den achtziger Jahren führten zur Annahme der Einheitlichen Europäischen Akte, des Maastricher und des Amsterdamer Vertrags. Die fünfte, vom Europäischen Rat in Helsiniki im Dezember 1999 einberufene Regierungskonferenz, wurde im Dezember 2000 in Nizza mit der Vereinbarung der europäischen Staats- und Regierungschefs über den Vertrag von Nizza abgeschlossen. Die zähen Verhandlungen über den Vertrag von Nizza zeigten die Grenzen des Verhandlungsverfahrens zwischen den einzelstaatlichen Regierungen auf - dem aus diesem Kompromiss hervorgegangenen Vertragswerk fehlte es an Lesbarkeit und Kohärenz. Im Bewußtsein dieser Schwächen und mit Blick auf den EU-Beitritt der zehn neuen Mitgliedsstaaten gaben die auf dem Gipfel von Nizza anwesenden Staats- und Regierungschefs eine Erklärung ab, in der sie zu einer tiefgreifenden Debatte über die Entwicklung der Europäischen Union aufriefen. In dieser Debatte solle es insbesondere um eine bessere Verteilung der Kompetenzen zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten, den Status der Grundrechtscharta und um eine Vereinfachung der Verträge gehen. Auf dieser Basis berief der Europäische Rat von Laeken (Dezember 2001) einen Konvent ein, der sich aus Vertretern der mitgliedsstaatlichen Regierungen und Parlamente sowie aus Vertretern des Europäischen Parlaments und der Kommission zusammensetzte. Seine Aufgabe war es, Vorschläge für eine Reform des institutionellen Gefüges der Europäischen Union auszuarbeiten und die nächste Reierungskonferenz vorzubereiten (siehe den Text über den Konvent). Im Juni 2003 stellte der Vorsitzende des Konvents, Valéry Giscard d'Estaing, den Entwurf eines Verfassungsvertrags schließlich dem Europäischen Rat in Thessaloniki vor. Der Rat schätzte den Vorschlag als solide Grundlage für die Regierungskonferenz ein.

Worin lagen die Besonderheiten der letzten Regierungskonferenz ?

Die sechste Regierungskonferenz wurde am 4. Oktober 2003 unter italienischem Ratsvorsitz bei einem außerordentlichen Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Rom ins Leben gerufen. Ihre Arbeiten beziehen sich auf die des Konvents, der zwischen März 2002 und Juni 2003 tagte und der einen " Vertragsentwurf für eine Verfassung für Europa " erarbeitet und vorgelegt hatte. Zielsetzung der Regierungskonferenz war es, sich auf einen Text für die zukünftige europäische Verfassung zu einigen, wobei sie sich insbesondere auf den vom Konvent beschlossenen Verfassungsentwurf stützen sollte, ohne ihn indessen in seiner Gesamtheit zu verändern und seinen " konstruktiven Geist " wahren sollte. Da die Vertreter der neuen Mitgliedsstaaten der EU in die Arbeiten des Konvents integriert worden waren, setzte die Regierungskonferenz diese Praixis fort und beteiligte die Staats- und Regierungschefs der Beitrittsländer an den Sitzungen. Die Vertreter der drei Beitrittskandidaten (Bulgarien, Rumänien und Türkei) nahmen als Beobachter teil. Ein Verteter der Kommission beteiligte sich an den Beratungen der Regierungskonferenz, und auch Vertreter des Europäischen Parlaments saßen am Verhandlungstisch.

Die Herausforderungen

Die letzte Regierungskonferenz war mit besonderen Erwartungen verknüpft. Zwar war der zwischenstaatliche Charakter der Verhandlungen über den Verfassungsvertrag für die Mitgliedsstaaten gesichert, da diese nicht auf ihre Prärogativen in Vertragsverhandlungen und als " verfassungsgebende Gewalt " verzichten wollten. Dennoch unterschied sich diese Regierungskonferenz von ihren Vorgängerinnen. Tatsächlich verpflichtete der beratende und auf Konsens ausgerichtete Charakter der Arbeiten des Konvents die Staats- und Regierungschefs, diesen neuen Verhandlungsmodus, der als demokratischer eingestuft wurde, teilweise beizubehalten, um zu einem Kompromiss zu finden, der die 25 Mitgliedsstaaten der erweiterten EU zufriedenstellt. In der Praxis bestand die Antwort des Vorsitzes darin, die Vertreter des Europäischen Parlaments stärker an den Arbeiten der Regierungskonferenz zu beteiligen. In Übereinstimmung mit dem vom Konvent etablierten Stil ging es auch darum, während der Debatten Transparenz und Sichtbarkeit zu zeigen.
Auch der Zeitplan stellte eine Herausforderung dar : Die Beratungen der Regierungskonferenz mussten bis zur Wahl des Europäischen Parlaments am 13. Juni 2004 abgeschlossen sein ; an diesen Wahlen nehmen erstmalig die Bürger der neuen Mitgliedsstaaten teil. Kurz, es ging um den Versuch, das verfassungsgebende Erbe des Konvents zu bewahren, die in Thessaloniki festgelegten Fristen einzuhalten und zugleich die divergierenden und manchmal widersprüchlichen Interessen der Mitgliedsstaaten zu berücksichtigen. Die Bewältigung dieser Herausforderungen warf einige Schwierigkeiten auf.

Der Ablauf der Verhandlungen

Gemäß der Entscheidungen des Europäischen Rats von Thessaloniki fanden die Verhandlungen der Regierungskonferenz auf politischer Ebene statt. Die Außenminister diskutierten über die Vorschläge der italienischen Präsidentschaft für den Verfassungstext, insbesondere während der " Konklave " in Neapel im November 2003, und sie bereiteten die Sitzung der Regierungskonferenz auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs vor. Die Mehrheit der Vorschläge des Konvents stieß bei den Mitgliedsstaaten auf Zustimmung ; andere Vorarbeiten wurden ergänzt, über andere wiederum wurde diskutiert und gestritten. Die Abschlusssitzung der Regierungskonferenz, am 12. und 13. Dezember 2003 in Brüssel, fand in einer angespannten Atmosphäre statt, es konnte kein Kompromiss gefunden werden. Diese Abschlusssitzung konzentrierte sich auf die umstrittensten Themen : Die Stimmgewichtung bei Mehrheitsentscheidungen im Rat, die Ausweitung der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit sowie die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments und der Kommission.

Die größten Hindernisse

Die größten Meinungsverschiedenheiten während der letzten Sitzung der Regierungskonferenz am Ende der italienischen Präsidentschaft betrafen die Zusammensetzung der Kommission und die Berechnung der Stimmgewichtung bei Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat. Die spanische und die polnische Regierung brachten die gewichtigsten Einwände hervor, indem sie sich dem Prinzip der doppelten Mehrheit entgegenstellten, das sie im Gegensatz zu den Abschlussbestimmungen des Vertrags von Nizza als Benachteiligung empfanden. Dieser Vertrag hatte ihnen vor allem eine große Stimmenzahl im Rat zugestanden (27, das sind zwei Stimmen weniger als für Deutschland). In Ermangelung einer Überkunft beendete die italienische Präsidentschaft die Diskussionen, weil sie der Ansicht war, dass ein Kompromiss vermieden werden sollte, der hinter das bereits Erreichte zurückfiel. Diese Unfähigkeit, sich auf ein Verfassungsprojekt zu einigen, löste eine Krise aus. Er fachte die Diskussion über ein " Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten " neu an, in dem integrationswillige Mitgliedsstaaten nach der Methode der " verstärkten Zusammenarbeit " in gewissen Gebieten voranschreiten könnten. Die Regierungskonferenz wurde vorübergehend unterbrochen und soll 2004 unter der irischen Ratspräsidentschaft wieder aufgenommen werden.
Welche Erklärungen können für diese Schwierigkeiten gefunden werden ? Einerseits kann man sich vorstellen, dass der Integrationsrhythmus und die aufeinanderfolgenden Regierungskonferenzen für die Vertreter der neuen Mitgliedsstaaten schwer nachzuvollziehen sind. Während man sie aufgefordert hatte, sich auf die im Vertrag von Nizza festgelegten EU-Funktionsmechanismen vorzubereiten, hat der Europäische Konvent einige ihrer Erwartungen erschüttert. Andererseits zeigen das Veto Spaniens und die Vorbehalte, wie sie Österreich, Griechenland und die skandinavischen Staaten beispielweise die Zusammensetzung der Kommission betreffend mehrfach vorbrachten, dass man die Meinungsverschiedenheiten der Regierungskonferenz nicht auf eine Opposition zwischen neuen und alten Mitgliedsstaaten reduzieren kann. So sprach sich die Mehrzahl der Mitgliedsstaaten für eine einheitliche Repräsentation in der Kommission aus. Ingesamt gesehen kann man feststellen : Während die Perspektive einer Regierungskonferenz als endgültige Entscheidungsinstanz der Verfassung gewisse Kompromisse förderte, weil sie allzu kontroverse Vorschläge von vorne herein ausschloss, so hat sie es doch zugleich den Staaten, die gewichtige Einwände hatten, gestattet, diese bis zum Ende der zwischenstaatlichen Verhandlungen aufrecht zu erhalten.

Weitere Entwicklung und Ausblick

Die irische Ratspräsidentschaft hat mit den Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten und den im Mai 2004 dazukommenden Beitrittskandidaten Gespräche geführt. Der europäische Rat, der am 25. und 26. März 2004 in Brüssel stattfand, hat ihren Bericht positiv aufgenommen und eine Fortsetzung der Beratungen der Regierungskonferenz mit dem Hinweis empfohlen, dass " es keine Einigung geben kann, solange man sich nicht über alle Punkte einig ist ". In der Praxis müssen die Funktionsregeln für den Zeitraum nach 2009 wohl in mehreren Etappen festgelegt werden.
Die wesentlichen Meinungsverschiedenheiten müssen diskutiert werden. Was die Größe und die Zusammensetzung der Kommission anbelangt, muss ein Gleichgewicht zwischen Effizienz (Vorschlag für ein verkleinertes Kollegium) und seiner Legitimatität (einheitliche Repräsentation aller Mitgliedsstaaten) gefunden werden. Ein gleichberechtigtes Rotationssystem erscheint als ein möglicher Ausweg, die verschiedenen Standpunkte zu einen. Einige Staaten haben eine Erhöhung der Mindestsitzzahl von vier Sitzen im Europäischen Parlament gefordert, sie könnten Gehör finden. Was nun die Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit anbelangt, so besteht weiterhin eine gewisse Anzahl an Unstimmigkeiten über das Prinzip der doppelten Mehrheit und die Schwellen bezüglich der Bevölkerung sowie der Anzahl der Mitgliedsstaaten. Selbst wenn sich die Mehrheit der Staaten für das Prinzip der doppelten Mehrheit ausgesprochen hat, steht immer noch die Höhe des Bevölkerungsanteils zur Debatte, verlangen doch manche eine Herabsetzung der Schwelle von 60% der EU-Bevölkerung.
Beim Europäischen Rat im März 2004 schien man sich einig über die Notwendigkeit, so schnell wie möglich einen Kompromiss zu finden : Der Verfassungstext soll beim Europäischen Rat 2004 verabschiedet werden. Die irische Ratspräsidentschaft möchte möglichst kurzfristig einen Kompromiss erzielen. Eine umfassende Einigung hängt vom politischen Willen aller Staaten ab. Sie sind sich des Risikos bewußt, das eine fehlende Einigung über die europäischen Wahlen im Juni 2004 hinaus bedeuten würde.

Translation: Oliver Ilian Schulz