Der Konvent und der Verfassungsentwurf
Entstehung des Verfassungsentwurfs
Die Entstehung des Entwurfs eines Verfassungstexts für die Europäische Union und die Idee, einen Konvent einzuberufen, der ihn formuliert, ergaben sich aus der mittelfristigen Ineffizienz der Regierungskonferenzen als diplomatischer Verhandlungsprozess. Die Konferenzen waren durch Händel zwischen den EU-Mitgliedstaaten bestimmt ; diese waren darauf bedacht, durch die Anwendung ihres Vetorechts Partikularinteressen zu verteidigen. Die Ausweitung der EU-Kompetenzen durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam bestärkten den Willen, die demokratische Legitimation der EU zu vergrößern sowie ihre Grund legenden Werte und die Rechte ihrer Bürger zu kodifizieren. Die Idee, ein verfassungsgebendes Verfahren zu entwickeln, das eine stärkere Einbindung der Parlamente und der Zivilgesellschaft in die europäische Einigung ermöglicht, nahm zunächst auf dem Europäischen Rat in Köln (3. - 4. Juni1999) Gestalt an, der den Konvent damit beauftragte, das Projekt einer Charta der Grundrechte der EU auszuarbeiten. Dieser schon 1999 unter dem Vorsitz von Roman Herzog einberufene Konvent schafft einen Präzedenzfall : Die einstimmige Verabschiedung von Texten durch eine Versammlung von Vertretern der Parlamente, der Regierungen der Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament und der Kommission.
Nach den enttäuschenden Ergebnissen des Rats von Nizza beschloss der Europäische Rat von Laeken im Dezember 2001, einen Konvent über die Zukunft Europas (später Europäischer Konvent genannt) einzuberufen. Die Entscheidung sollte die Methode des Konvents auf eine tief greifende Reform der europäischen Institutionen übertragen. In der Tat sollte dieser Konvent über die von Experten aufgezeigten Probleme diskutieren, auf eine Vereinfachung der Verträge hinarbeiten und Vorschläge formulieren, ja sogar - was nicht anfangs nicht von allen Teilnehmern akzeptiert wurde - zum Entwurf eines Verfassungsvertrags führen. Wohlgemerkt Vertragsentwurf und nicht endgültiger Verfassungstext, denn die EU-Mitgliedstaaten wollten das Prinzip der zwischenstaatlichen Autorität bei Vertragsänderungen bewahren. In diesem Sinne diente der Vorschlag eines Verfassungsvertrags - mit Blick auf eine endgültige Verabscheidung - als Grundlage für die Arbeiten der Regierungskonferenz.Die Absichten
Die größten Herausforderungen für den Konvent waren, auf die steigende institutionelle Komplexität der EU in Folge der Erweiterung auf fünfundzwanzig Mitglieder zu antworten, und das Projekt einer politischen Union weiterzuführen, die die immer mehr der Integration unterworfenen Bereiche der Außen-, Sicherheits-, Verteidigungs- und der Justizpolitik umfasst. Es bestand eine doppelte Zielsetzung: Einerseits die Regierbarkeit der EU erhalten, das heißt ihre Institutionen und Entscheidungsfähigkeit erhöhen, andererseits das " Demokratiedefizit " eindämmen, das heißt die EU transparenter, verständlicher, legitimer und dadurch Bürger näher machen. Es ging also darum, unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips die Kompetenzen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten abzugrenzen, die Verträge zu vereinfachen und der Grundrechte-Charta einen rechtlichen Status zu geben. Darüber hinaus musste die Europäische Union mit einer Rechtspersönlichkeit versehen werden, um auf dem internationalen Parkett die von ihr beanpruchte Rolle spielen zu können. Auf Anregung seines Vorsitzenden Valéry Giscard d'Estaing hat der Konvent den Auftrag der Abschlußerklärung von Laeken voll ausgeschöpft, indem er einen Entwurf für die zukünftige europäische Verfassung ausarbeitete, denn nur als ein solcher kann der " Entwurf für einen Vertrag über eine Verfassung für Europa" interpretiert werden, der den EU-Mitgliedstaaten zur Annahme vorgelegt wurde.Die Herangehensweise des Konvents
Die Herangehensweise des Konvents wurde als revolutionär eingestuft : In der Tat wurde für eine bevorstehende Veränderung der Verträge erstmalig das zwischenstaatliche System überwunden. Die besondere Herangehensweise war durch eine Entscheidungsfindung nach dem Einstimmigkeitsprizip, die den Austausch von Argumenten mit Verhandlungen verband, und durch die Zusammensetzung des Konvents gekennzeichnet. Der Konvent setzte sich aus einem Vertreter der Exekutive und zwei Vertretern des nationalen Parlaments eines jeden Mitgliedsstaats zusammen, hinzu kamen sechzehn Mitglieder des Europäischen Parlaments und zwei Vertreter der Europäischen Kommission. Das Präsidium bestand aus dem Vorsitzenden - Valéry Giscard d'Estaing, unterstützt von zwei Stellvertretern, Giuliano Amato und Jean-Luc Dehaene - sowie aus zehn Mitgliedern, die die Zusammensetzung des Konvents wiederspiegelten. Die Aufgabe des Präsidiums bestand darin, aus den Beratungen Schlussfolgerungen zu ziehen und dem Konvent Textvorschläge zu unterbreiten. Insgesamt bestand der Konvent aus 105 Mitgliedern. Die dreizehn Beitrittskandidaten waren auf dieselbe Weise repräsentiert wie die fünfzehn Mitgliedstaaten und beteiligten sich "voll und ganz" an den Arbeiten. Dennoch hatten sie nicht das Recht, eine Übereinkunft zu blockieren, die zwischen den Mitgliedstaaten erreicht worden war. Weitergehend wurden Vertreter der Zivilgesellschaft gehört. Sie haben Vorschläge formuliert, die Anregungen für die Debatte geben sollten.Die wichtigsten Ergebnisse des Konvents : Der Entwurf eines Verfassungsvertrags
Der Konvent begann seine Beratungen am 28. Februar 2002 und beendete sie am 10. Juli 2003. Während die Erklärung von Laeken den Konvent aufforderte, ein " abschließendes Dokument " mit verschiedenen Optionen und Empfehlungen vorzulegen, hat der Konvent einen Konsens über einen Verfassungsentwurf für die Europäische Union erreicht. Er hat also die ursprünglich an ihn gerichteten Erwartungen erfüllt, ja sie sogar übertroffen. Dennoch wurde die endgültige Verabschiedung des Verfassungstextes der Entscheidung der Regierungskonferenz überlassen. Dort stellte sich die Kompromissfindung als ungleich schwieriger heraus.
Die wichtigsten Zielsetzungen : die Stärkung der Institutionen und der gemeinsamen Werte sind im Text enthalten. Die Europäische Union wird durch die doppelte Legitimität der Staaten und Völker, aus denen sie sich zusammensetzt, definiert. Die föderale Struktur der EU wird hervorgehoben, während die " Säulen"-Struktur abgeschafft wird. Die in Nizza eingeführte Charta der Grundrechte wird in die Verfassung integriert (Titel II). Die Union der Staaten und der Völker sei vereint durch die Werte " der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte " (Art. 2). Sie bleibt für alle europäischen Staaten offen, die diese Werte achten und sich ihrer Förderung verpflichtet fühlen. Zu den großen Fortschritten gehört, dass der Verfassungsentwurf der Europäischen Union eine Rechtspersönlichkeit verleiht, die es ihr erlauben wird, auf der internationalen Bühne kohärenter zu handeln. Zu dieser Bekräftigung des internationalen Engagements der Gemeinschaft zählt auch die Schaffung des Postens eines Außenministers der Europäischen Union. Er soll die Ämter des Hohen Repräsentanten für die GASP und des Kommissars für Aussenbeziehungen zusammenfassen. Was die Verfahren der Europäischen Union anbelangt, ist eine Reform der Gesetzgebung vorgesehen, das " europäische Rahmengesetz " ersetzt die Richtlinie und das " europäische Gesetz " die Verordnung. Die Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit werden ausgeweitet.
In den Institutionen sind tief greifende Änderungen vorgesehen. Mit der allgemeinen Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens werden die Rechte des Europäischen Parlaments gestärkt. Dadurch steigt seine gesetzgeberische Kraft, aber auch seine Budgetrechte werden ausgeweitet. Schließlich wird sein Einfluss bei der Ernennung des Präsidenten der Europäischen Kommission gestärkt. Der Europäische Rat soll als Institution die politischen Schwerpunkte der Europäischen Union vorgeben. Er erhält einen für zwei einhalb Jahre gewählten Vorsitzenden. Der Ministerrat verfügt über zwei Rechtsformen : Den Rat für Gesetzgebung und für allgemeine Angelegenheiten sowie den Rat für Außenpolitik. Die Stimmgewichtung im Rat zählte zu den umstrittensten Punkten, weil die Frage der doppelten Mehrheit nicht alle Staaten zufriedenstellte. Während die in Nizza verabschiedeten Regeln noch bis 2009 in Kraft bleiben, hat der Verfassungsentwurf die qualifizierte Mehrheit definiert als die " Mehrheit der Mitgliedstaaten (...) und mindestens drei Fünftel der Bevölkerung" (Art. 24). Die Kommission soll die gemeinsamen Interessen der Europäischen Union fördern und hat die Gesetzesinitiative. Ihre Zusammensetzung gehörte ebenfalls zu den am heftigsten diskutierten Punkten. In den Debatten standen sich die Befürworter einer höheren Effizienz und wahrer Kollegialität (für eine geringere Zahl von Kommissaren) und die Anhänger einer besseren Repräsentativität (für eine Nominierung von Kommissaren aus allen Mitgliedstaaten) gegenüber. Während das System von Nizza (ein Kommissar pro Mitgliedsstaat) noch bis 2009 festgeschrieben ist, entschieden sich die Konventmitglieder für ein verkleinertes Kollegium, das aus dem Präsidenten, dem Außenminister und dreizehn stimmberechtigten Kommissaren besteht, die aus den Mitgliedstaaten nach einem gleichberechtigten Rotationssystem ausgewählt werden. Kommissare ohne Stimmrecht würden vom Kommissionspräsidenten ausgewählt werden. Doch nachdem die Anzahl der Kommissare ebenso wie die Stimmgewichtung im Rat nicht übereinstimmend gelöst werden konnten, wurden sie von der nach dem Konvent stattfindenden Regierungskonferenz wieder aufgegriffen. Insgesamt gesehen stimmen die Experten darin überein, dass die drei wichtigsten Institutionen der Europäischen Union : die Kommission, der Rat und das Europäische Parlament, gestärkt aus dem vom Konvent ausgearbeiteten Vertragsentwurf hervorgegangen sind.Die Perspektiven für den Entwurf des Verfassungsvertrags
Der Entwurf des Vefassungsvertrags wurde vom Konventsvorsitzenden beim Europäischen Rat von Thessaloniki am 19. Juni 2003 vorgestellt. Die nach dem Konvent einberufene Regierungskonferenz sollte den Text überarbeiten und endgültig verabschieden. Dieser Beschluss hat wegen des Scheiterns des Europäischen Rats in Brüssel im Dezember 2003 nicht unter der italienischen Ratspräsidentschaft stattgefunden. Die irische EU-Präsidentschaft hat im ersten Semester 2004 die Leitung der Beratungen der Regierungskonferenz übernommen. Mit dem Beitritt der neuen Mitglieder am 1. Mai 2004 und den Europa-Wahlen am 13. Juni 2004 wird die Zeit knapp. Unabhängig davon, wie der Kompromiss aussehen wird, wird ein Teil der wichtigen Reformen erst 2009 in Kraft treten. Es steht viel auf dem Spiel : Wenn sich die Herangehensweise des Konvents bewährt, könnte sie in Zukunft das Verfahren für Vertragsänderungen werden.
Translation: Oliver Ilan Schulz