ID Europe - agenda européen

Quels étaient les enjeux du sommet de Biarritz ?

Le sommet (informel, n'aboutissant donc pas à des prises de décision) de Biarritz était essentiellement centré sur la question de la réforme institutionnelle qui, si le calendrier est respecté, doit être adoptée en décembre à Nice (les 7,8 et 9). L'enjeu de cette réforme est double : elle doit permettre à l'Union européenne de fonctionner à 27 ou 28 prochainement mais elle doit aussi pour la première fois depuis sa création envisager la création d'instruments permettant à ceux qui veulent aller plus loin de se libérer de la contrainte pesante de l'unanimité et, à terme, d'avoir un rôle sur la scène internationale, plus adéquat avec sa puissance économique.

Quatre points étaient à l'ordre du jour qu'Antonio Guterres, le Premier ministre portugais, distingue dans une analyse pertinente : "Il y a d'une part les questions structurantes comme la majorité qualifiée et les coopérations renforcées et, d'autre part, les questions de pouvoir, comme la taille de la Commission et la repondération des voix entre les pays au sein du Conseil des ministres." Donner à l'Union européenne les moyens d'aller plus loin tout en ménageant les susceptibilités des uns et des autres et notamment des " petits pays ", tels étaient les enjeux de Biarritz. L'urgence d'aboutir à une décision était soulignée par le contexte international : le départ de Milosevic du pouvoir en Serbie a débloqué la situation dans les Balkans et a rappelé aux Européens que c'est même à plus de 28 que l'Union européenne allait bientôt devoir avancer. Quant aux récents événements au Proche-Orient, ils ont encore une fois démontré l'inexistence diplomatique de l'Union européenne, incapable d'élaborer une position commune et de peser sur les décisions, alors même qu'elle est le premier contributeur de l'aide aux Palestiniens par exemple, loin devant les Etats-Unis.

Les difficultés : les Grands contre les Petits ?

Mais les petits pays ont eu l'impression de tomber dans un piège : l'Allemagne, la France, l'Espagne et la Grande-Bretagne et l'Italie ont en effet annoncé qu'elles étaient prêtes à renoncer à leurs deux commissaires et qu'ils acceptaient une Commission plafonnée avec rotation assurant à chaque pays une représentation à tour de rôle. Mais, en échange de ce "sacrifice", ces cinq Etats ont rappelé la nécessité de mieux tenir compte de leur poids démographique dans la pondération des voix attribuées à chacun pour les votes à la majorité qualifiée au Conseil : dans le cadre d'une Union élargie à une trentaine d'Etats membres, le système actuel permettrait à une coalition de pays représentant moins de la moitié de la population d'imposer une décision aux six Grands (en incluant la Pologne), qui pèseront à eux seuls les trois quarts de l'Europe élargie... Le problème pour les petits pays est que, dans l'hypothèse où ils cèderaient aux exigences des Grands sans que l'organisation de la Commission ait été réformée, cette dernière, composée d'au moins quarante membres, serait totalement inefficace et sans capacité de leur faire contrepoids. Aucun accord n'a été trouvé pour le moment mais cette prise de conscience tardive permettra dans tous les cas de lier la question de la repondération des voix à celle de la taille de la Commission dans une perspective jusque là inédite.

Les progrès : l'extension du vote à la majorité qualifiée

Il semble qu'un accord soit acquis pour une trentaine d'articles du traité sur les sujets qui devraient être dès à présent votés à la majorité qualifiée. Mais les pays continuent de défendre avec acharnement la liste de sujets sur lesquels ils souhaitent conserver un droit de veto : Lionel Jospin, le Premier ministre français, a ainsi rappelé que la France refusait que les questions de justice et d'immigration ainsi que le commerce extérieur passent à la majorité qualifiée. La Grande-Bretagne, elle, refuse tout progrès dans les domaines fiscaux et sociaux ; la Grèce sur les questions de politique étrangère, de justice et d'immigration ; l'Autriche et la Suède sur la fiscalité ; l'Espagne sur les aides régionales... Mais, quelques mouvements ont cependant eu lieu : par exemple, la France semble prête à admettre le passage à la majorité qualifiée pour la justice et les affaires intérieures, mais seulement en 2004. En outre, selon plusieurs sources, Paris serait prêt à céder, en temps et en heure, sur le commerce extérieur.

Questions sur la politique de la France

Le terme même de " coopération renforcée " posait encore problème au début du sommet : Italiens et Allemands préféraient le terme " d'intégration renforcée " pour souligner que c'est un véritable " noyau dur " qui est en train de se constituer avec la Commission et le Parlement comme cheville ouvrière. La France tenait à " coopération renforcée " pour montrer qu'elle souhaitait plutôt de simples coopérations réunissant autour d'un secrétariat des pays différents selon les sujets abordés. Evoqués par le président de la République et le Premier ministre, cette évolution signifierait la fin de la méthode communautaire où une instance supra-nationale - la Commission - synthétise les positions des uns et des autres pour aller toujours plus loin. La proposition française vise à mettre en place des structures inter-gouvernementales classiques qui, l'expérience le prouve, n'ont jamais permis de construire un projet politique d'union. Heureusement, à l'issue du sommet, il semble que la position germano-italienne soit en mesure de prendre le dessus sur celle de la France.

La 5ème CIG (2000)

Le calendrier européen est dominé aujourd’hui deux événements essentiels profondément liés : la réforme des institutions communes et l’élargissement à venir, en 2003 ou en 2005 (la date n’est pas précise). Le Traité d'Amsterdam lui-même, dans le protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union, prévoyait une réforme des institutions "un an au moins avant que l'Union européenne ne compte plus de vingt Etats membres", une nouvelle CIG est convoquée pour "procéder à un réexamen complet des dispositions du Traité relatives à la composition et au fonctionnement des institutions."

L’objectif majeur de la nouvelle Conférence intergouvernementale est de préparer les institutions européennes au prochain élargissement. Ces deux événements s’ajoutent à la longue liste des politiques communes qui jour après jour permettent à l’Europe de se construire. La nécessité d'une réforme qui prépare les institutions à l'adhésion de nouveaux pays membres de l'Union européenne a été déjà affirmée lors des débats de la précédente CIG. Mais l'insuffisance des réformes engrangées à Amsterdam a été immédiatement constatée.

Comme les traités sur lesquels est fondée l'Union ne peuvent être modifiés que par une conférence intergouvernementale (CIG), qui réunit les représentants des gouvernements des Etats membres, il fallait lancer une nouvelle réunion de ce type sachant que, par la suite, l'entrée en vigueur des amendements est soumise à ratification dans tous les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. A la fin de l’année 2000, lors du Conseil européen de Nice, les quinze Etats membres de l’Union européenne auront donc réformé une fois de plus les institutions de l’Union si, bien sûr, ils arrivent à dégager un consensus

La précédente réforme est pourtant très récente mais de nombreux points avaient été laissés en suspens, dont trois que le Traité d’Amsterdam avait identifiés comme essentiels et comme devant faire l’objet d’une négociation prochaine : la pondération des votes au Conseil, la réforme du nombre de Commissaires et l’extension des domaines requérant un vote à la majorité qualifiée. Le Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) a émis des recommandations, la présidence finlandaise de l’Union a recensé l’ensemble des réformes envisageables et le Conseil européen d'Helsinki (10-11 décembre 1999) a confirmé le mandat de la CIG en précisant que « d'autres modifications à apporter au traité pourront être envisagées, dans la mesure où elles concernent le fonctionnement des institutions européennes et découlent de la mise en oeuvre du traité d'Amsterdam »[1].

La Conférence a officiellement débuté le 14 février 2000 et doit donc en principe achever ses travaux à la fin de l’année. Le Conseil européen d'Helsinki a confirmé ce mandat et a décidé que la CIG examinerait : la taille et la composition de la Commission la pondération des voix au Conseil l'extension éventuelle du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil ainsi que d'autres modifications qu'il faudra apporter aux traités à propos des institutions européennes, en liaison avec les questions précitées et dans le cadre de la mise en œuvre du traité d'Amsterdam.

La sixième Conférence intergouvernementale

La "CIG" ?

Par Conférence intergouvernementale (CIG), on comprend habituellement les négociations entre les États membres de l'Union européenne en vue de modifier ou de compléter les traités. Il s'agit d'une procédure fondamentale pour l'intégration européenne, puisque tous les changements institutionnels ou qui tendent à octroyer de nouvelles attributions à l'UE ont jusqu'à présent résulté d'une Conférence intergouvernementale. Une CIG est convoquée par le Président du Conseil de l'Union européenne (Conseil), sur la recommandation du Conseil, après consultation du Parlement européen, de la Commission et éventuellement, de la Banque centrale européenne. En pratique, une Conférence intergouvernementale est une suite de réunions qui réunissent les représentants des gouvernements nationaux à différents niveaux, qu'il s'agisse des représentants permanents auprès de l'UE ou des ministres des Affaires étrangères. Elle peut durer plusieurs mois. Les chefs d'État et de gouvernement se réunissent en particulier lors de la phase finale de la CIG, alors souvent marquée par des négociations serrées.
Les CIG successives qui se sont déroulées depuis les années quatre-vingt ont abouti à l'adoption de l'Acte unique européen, du Traité de Maastricht puis d'Amsterdam. La cinquième CIG, convoquée par le sommet européen d'Helsinki en décembre 1999, s'est conclue à Nice en décembre 2000 avec l'accord des chefs d'exécutifs européens sur le Traité de Nice. Les négociations tendues du Traité de Nice ont montré toutes les limites de la méthode intergouvernementale - le Traité issu de ce compromis manquait de lisibilité et de cohérence. Conscients de ces limites et dans la perspective de l'adhésion des dix nouveaux membres à l'Union européenne, les Chefs d'État et de gouvernement présents au sommet de Nice ont fait une déclaration sur le futur de l'Europe, appelant à un large débat sur l'évolution de l'Union européenne, en particulier sur une meilleure répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres, le statut de la Charte des droits fondamentaux et la simplification des traités. Sur cette base, le Conseil européen de Laeken (décembre 2001) a convoqué une Convention, composée des représentants des Gouvernements et des Parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission, qui avait pour mission d'élaborer des propositions de révision de l'architecture institutionnelle de l'Union européenne et de préparer la CIG suivante (voir le texte sur le Convention). Ce projet de traité constitutionnel a été présenté alors par le président de la Convention, M. Valéry Giscard d'Estaing, au Conseil européen de Thessalonique en juin 2003, qui a estimé qu'il constituait des fondations solides pour la CIG.

Quelle est la particularité de la dernière CIG ?

La sixième CIG, lancée le 4 octobre 2003 sous par la Présidence italienne du Conseil de l'UE lors du sommet extraordinaire des chefs d'État et de gouvernement à Rome, fait suite aux travaux de la Convention, réunie entre les mois de mars 2002 et de juin 2003, qui a élaboré et soumis un " projet du traité instituant une Constitution pour l'Europe ". La CIG a eu pour objectif de parvenir à un accord sur le texte de la future Constitution européenne, en s'appuyant notamment sur le projet du traité constitutionnel adopté par la Convention, cependant, sans le modifier dans son ensemble et en préservant son " esprit constructif ". Étant donné que des représentants des nouveaux États membres de l'Union ont été intégrés aux travaux de la Convention, la CIG a poursuivi cette pratique en associant les chefs des États et des gouvernements des dix pays adhérents à ses réunions. Les représentants des trois pays candidats à l'adhésion (Bulgarie, Roumanie et Turquie) y participent en tant qu'observateurs. Un représentant de la Commission participe aux travaux de la CIG qui implique également des représentants du Parlement européen.

Les défis

Cette dernière CIG a été l'objet d'attentes particulières. Alors que le caractère intergouvernemental des négociations sur le Traité constitutionnel a été garanti aux Etats membres qui n'ont pas souhaité renoncer à leurs prérogatives en matière de traités et à leur " pouvoir constituant ", cette CIG diffère des conférences précédentes. En effet, le caractère délibératif et consensuel des travaux de la Convention ayant précédé la CIG a placé les chefs d'Etat et de gouvernement devant la nécessité de préserver en partie ce mode nouveau de délibération, considéré comme plus démocratique, pour parvenir à un compromis qui satisferait tous les 25 Etats membres de l'Union élargie. En pratique, la réponse de la Présidence consistait à inviter les représentants du Parlement européen aux travaux de la CIG dans une proportion accrue. Il s'agissait également de faire preuve de transparence et de visibilité lors des débats, en conformité avec les usages établis par la Convention.
Le temps a également été un défi : il fallait en effet conclure les travaux de la CIG avant les élections au Parlement européen du 13 juin 2004, élections auxquelles les citoyens des nouveaux Etats membres participent pour la première fois. Il s'agissait en bref de tenter de préserver le patrimoine constituant de la Convention, de respecter les délais fixés à Thessalonique tout en prenant en compte les intérêts divergents et parfois contradictoires exprimés par les représentants des Etats. Ce défi n'a pas été sans soulever certaines difficultés.

Le déroulement des travaux

Conformément aux décisions du Conseil européen de Thessalonique, les travaux de la Conférence intergouvernementale se sont déroulés au niveau politique. Les ministres des affaires étrangères ont discuté les propositions de la Présidence italienne, relatives au texte de la Constitution, notamment lors du " Conclave " de Naples du mois de novembre 2003 et ils ont préparé la session de la CIG au niveau des Chefs d'État et de Gouvernement. La majorité des propositions de la Convention ont recueilli l'accord des Etats membres ; certaines provisions ont été complétées, d'autres encore débattues et controversées. La session finale de la CIG, tenue à l'occasion du Conseil européen de Bruxelles, les 12 et 13 décembre 2003, s'est déroulée dans un climat tendu sans parvenir à un compromis. Cette session finale s'est focalisée sur les questions les plus controversées, à savoir le calcul du vote à la majorité au Conseil, l'extension du vote à la majorité qualifiée, ainsi que la composition du Parlement européen et de la Commission.

Les principales difficultés

Lors de la dernière session de la CIG, à la fin de la Présidence italienne, les principaux points de désaccord étaient relatifs à la composition de la Commission et aux modalités de calcul de vote à la majorité qualifiée au Conseil. Ce sont les gouvernements espagnol et polonais qui ont présenté les objections majeures, en s'opposant au principe de double majorité choisi, qu'ils considéraient comme désavantageant par rapport aux conclusions du Traité de Nice. Ce Traité leur avait attribué notamment un nombre de voix important au Conseil (27, à savoir deux de moins que le nombre prévu pour l'Allemagne). Faute d'accord, après consultation avec les délégations, la Présidence italienne a mis un terme à la discussion, considérant qu'un compromis à la baisse était à éviter. Cette incapacité à parvenir à un accord sur le projet de la Constitution a occasionné un malaise et relancé la discussion sur "l'Europe à plusieurs vitesses" qui permettrait aux pays qui le souhaitent d'avancer dans certains domaines selon la méthode des " coopérations renforcées ". La CIG a été provisoirement interrompue pour être reprise sous la présidence irlandaise, en 2004.
Comment expliquer ces difficultés ? D'une part, il est possible de concevoir que le rythme de l'intégration et des Conférences intergouvernementales successives puisse paraître difficile à suivre pour les représentants des nouveaux pays membres. Alors qu'il leur a été demandé de se préparer aux mécanismes de fonctionnement de l'Union européenne arrêtés dans le Traité de Nice, la Convention sur l'avenir de l'Europe a bouleversé certaines de leurs attentes. D'autre part, le veto de l'Espagne, ainsi que des réticences exprimées à plusieurs reprises par des pays comme l'Autriche, la Grèce ou les pays scandinaves, concernant par exemple la composition de la Commission, montrent qu'il n'est pas possible de réduire les divergences de la CIG aux clivages entre les anciens et les nouveaux États membres. Ainsi, la majorité des pays membres s'est prononcée pour une représentation égale au sein de la Commission. Dans l'ensemble, alors que la perspective de la Conférence intergouvernementale en tant qu'instance d'adoption définitive de la Constitution favorisait certains compromis en écartant des propositions trop controversées, elle a en même temps permis aux Etats qui avaient des objections majeures de les conserver pour les négociations intergouvernementales.

Évolution et perspectives

La Présidence irlandaise du Conseil a mené une série de consultations avec les gouvernements des États membres de l'Union et de ceux qui doivent la rejoindre en mai 2004. Le Conseil européen qui s'est tenu les 25 et 26 mars 2004 à Bruxelles a accueilli favorablement son rapport et recommandé la poursuite des travaux de la CIG en considérant " qu'il n'y a accord sur rien tant qu'il n'y a pas accord sur tout ". En pratique, il s'agit plus d'une fois d'établir les règles de fonctionnement de l'UE après 2009. Les points de désaccord essentiels doivent être débattus. Pour la taille et la composition de la Commission, l'équilibre entre son efficacité (proposition d'un collège réduit) et sa légitimité (représentation égale des États membres) doit être recherché. Un système de rotation égale semble une issue envisageable aux divergences des points de vue. Certains États ont demandé une augmentation du nombre minimal de quatre sièges au Parlement européen et ils pourraient être entendus. Enfin, concernant le vote à la majorité qualifiée, un certain nombre de discordances a persisté sur le principe de la double majorité et des seuils relatifs à la population et au nombre des États membres. Si la majorité des Etats se sont prononcés en faveur du principe de double majorité, c'est la proportion de la population qui fait encore question, certaines voix demandant la diminution du seuil de 60% de la population de l'Union.
Au Conseil européen de mars 2004, un accord a semblé se dégager sur la nécessité à trouver un compromis dans les meilleurs délais : le texte du traité constitutionnel doit être adopté lors du Conseil européen de juin 2004. La présidence irlandaise tient à aboutir à un compromis dans les meilleurs délais. Un accord global dépend de la volonté politique de tous les États qui restent conscients des risques qu'entraînerait l'absence d'un accord se prolongeant au-delà des élections européennes du mois de juin 2004.

cc Pour en savoir plus: dossier "La constitution européenne"

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