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Naissance du projet constitutionnel

La naissance d'un projet de texte constitutionnel pour l'Union européenne et l'idée de réunir une Convention qui le formulerait résultaient de l'inefficacité à moyen terme de la méthode diplomatique des Conférences intergouvernementales (CIG), caractérisée par les marchandages entre les États membres de l'UE, soucieux de défendre leurs intérêts particuliers en utilisant leur droit de veto. L'extension des compétences de l'UE par les traités de Maastricht et d'Amsterdam a accru la volonté de renforcer la légitimité démocratique de l'Union et de codifier ses valeurs constitutives et les droits de ses citoyens. L'idée de développer une méthode constitutionnelle, permettant une plus importante association des parlements et de la société civile dans la construction européenne fut concrétisée tout d'abord au Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999), qui a chargé une Convention de rédiger un projet de la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Cette première Convention, réunie dès la fin de l'année 1999 sous la présidence de Roman Herzog a créé un précédent : l'adoption de textes par consensus par une assemblée des représentants des parlements et gouvernements des États membres, du Parlement européen et de la Commission.
La décision de convoquer une Convention sur l'avenir de l'Europe (appelée plus tard Convention européenne), prise lors du Conseil européen de Laeken en décembre 2001, suite aux résultats décevants du Conseil de Nice, devait étendre cette logique à une réforme profonde des institutions de l'Union européenne. En effet, cette Convention devait débattre des problèmes soulevés par les experts en vue de simplifier les traités et de formuler des propositions, voire - ce qui n'était pas accepté dès le début par tous les participants - d'aboutir à un projet d'un traité constitutionnel. Projet d'un traité et non texte de Constitution définitif car les Etats membres de l'Union ont tenu à préserver le principe de l'autorité intergouvernementale en matière de modification de traités. En ce sens, la proposition de traité constitutionnel devait servir de base aux travaux de la Conférence intergouvernementale en vue d'adopter le texte définitif.

Les motivations

Les principaux défis relevés par la Convention étaient de répondre à l'accroissement de la complexité institutionnelle de l'Union suite à l'élargissement à vingt-cinq membres, et de poursuivre le projet d'une Union politique embrassant les domaines de la politique extérieure, de la sécurité et de défense, ainsi que de justice de plus en plus intégrés. L'objectif était double : d'une part, préserver la gouvernabilité de l'Union, à savoir renforcer ses institutions et son efficacité décisionnelle, d'autre part, enrayer le " déficit démocratique ", à savoir la rendre plus transparente, compréhensible, plus légitime et par conséquent, plus proche des citoyens. Il s'agissait donc de délimiter les compétences entre l'Union et les Etats membres en respectant le principe de subsidiarité, de simplifier les traités et de donner un statut juridique à la Charte des droits fondamentaux. De surcroît, afin de pouvoir jouer le rôle auquel elle prétendait sur la scène internationale, l'Union européenne devait être dotée d'une personnalité juridique. À l'instigation de son président, Valéry Giscard d'Estaing, la Convention est allée jusqu'au bout du défi lancé avec la Déclaration de Laeken en élaborant le projet de la future Constitution européenne, car c'est ainsi qu'il convient de lire le " projet de traité constitutionnel " soumis à l'acceptation des États membres de l'UE.

La méthode conventionnelle

La méthode conventionnelle est considérée comme révolutionnaire : en effet, c'est la première fois que le système intergouvernemental a été dépassé dans la perspective de révision des traités. La prise de décision par consensus, associant l'argumentation à la négociation, et la composition de la Convention ont caractérisé cette méthode originale. La Convention était composée d'un représentant de l'Exécutif et de deux représentants du Parlement national de chaque État membre, de seize membres du Parlement européen, de deux représentants de la Commission européenne. Le Présidium formé par le Président - M. Valéry Giscard d'Estaing, assisté des deux vice-présidents - MM. Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene- ainsi que de dix membres représentant chacune des composantes de la Convention, avait pour mission de dégager des conclusions des travaux et de proposer des textes à la Convention. Dans son ensemble, la Convention était composée de 105 membres titulaires. Les pays candidats à l'adhésion, au nombre de treize, étaient représentés dans les mêmes conditions que les quinze pays membres et participaient " à part entière " aux travaux. Cependant, ils ne devaient pas pouvoir bloquer le consensus si celui-ci était atteint entre les États membres. De plus, des représentants de la société civile ont été consultés et ils ont formulé des propositions qui devaient alimenter les débats.

Les principaux acquis de la Convention : le projet de traité constitutionnel

La Convention a entamé ses travaux le 28 février 2002 pour les achever le 10 juillet 2003. Alors que la déclaration de Laeken lui a demandé d'établir un " document final " contenant des options ou des recommandations, la Convention est parvenue à un consensus sur un projet de la Constitution pour l'Union européenne. Elle a donc rempli et même dépassé les attentes initiales qui lui ont été adressées. Cependant, l'adoption définitive du texte à valeur constitutionnelle a été laissée à la décision de la Conférence intergouvernementale où le consensus s'est avéré plus difficile.
Les principaux objectifs : le renforcement des institutions et des valeurs communes ont été inscrits dans le texte. L'Union européenne se trouve définie par la double légitimité des Etats et des peuples qui la composent. La structure fédérale de l'Union est accentuée, alors que la structure en " piliers " disparaît. La Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice se trouve intégrée dans la Constitution (titre II). Union des Etats et des peuples, elle est proclamée unie par les valeurs " de dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme " (Art 2). Elle reste ouverte à tous les Etats européens qui respectent ces valeurs et s'engagent à les promouvoir. Parmi les avancées majeures, le projet de traité constitutionnel confère à l'Union européenne une personnalité juridique qui doit lui permettre d'agir avec plus de cohérence sur la scène internationale. Cette affirmation de l'activité internationale communautaire passe également par la création du poste de ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui doit regrouper les fonctions actuellement exercées par le Haut représentant pour la PESC et par le commissaire chargé des relations extérieures. En ce qui concerne les instruments du fonctionnement de l'Union, une réforme des actes législatifs est prévue, la " loi-cadre européenne " remplaçant la directive et la " loi européenne " remplaçant le règlement. Le vote à majorité qualifiée au Conseil est étendu.
De profonds changements sont prévus dans les institutions. Les pouvoirs du Parlement européen se trouvent renforcés avec la généralisation de la procédure de co-décision. Son pouvoir législatif s'en trouve accru, mais ses pouvoirs budgétaires augmentent aussi. Enfin, son influence dans la désignation du président de la Commission européenne est renforcée. Le Conseil européen, institution chargée de l'orientation des priorités politiques de l'Union, est doté d'un président élu pour une durée de deux ans et demi. Le Conseil des ministres dispose de deux formations de droit commun : le Conseil législatif et des affaires générales et le Conseil des affaires étrangères. La pondération des voix des Etats membres au Conseil a fait partie des points les plus controversés, la question de la double majorité ne satisfaisant pas tous les Etats. Alors que les règles adoptées à Nice doivent rester en vigueur jusqu'en 2009, le projet de traité constitutionnel a défini la majorité qualifiée comme " réunissant la majorité des États, représentant au moins trois cinquièmes de la population de l'Union " (art. 24). La composition de la Commission, chargée de promouvoir l'intérêt commun de l'Union, qui détient le pouvoir d'initier les lois, faisait également partie des points le plus discutés. Les débats opposèrent les partisans d'une plus grande efficacité et d'une véritable collégialité (en faveur de la réduction du nombre des commissaires) aux ceux qui privilégiaient une meilleure représentativité en appelant à la nomination des commissaires issus de chaque Etat membre. Alors que le système de Nice (un commissaire par Etat membre) a été garanti jusqu'en 2009, les conventionnels ont opté pour un collège de commissaires réduit, composé du président, du ministre des affaires étrangères et de treize commissaires munis de droit de vote, sélectionnés parmi les Etats membres selon un système de rotation égale. Des commissaires sans droit de vote devraient être choisis par le président de la Commission. Cependant, la question du nombre des commissaires, de même que la pondération des voix au Conseil n'ayant pas fait consensus, elles ont été débattues par la Conférence intergouvernementale qui a suivi la Convention. Dans l'ensemble, les experts s'accordent pour dire que les trois institutions principales de l'Union : la Commission, le Conseil et le Parlement européen ont été renforcées par le projet de traité établi par la Convention.

Les perspectives du projet du traité constitutionnel

Le projet du traité constitutionnel a été présenté par le Président de la Convention au conseil européen de Thessalonique, le 19 juin 2003. La Conférence intergouvernementale convoquée suite à la Convention devait réviser et adopter définitivement le texte. Cette adoption n'a pas pu avoir lieu sous la présidence italienne à cause de l'échec du Conseil européen de Bruxelles en décembre 2003. C'est la présidence irlandaise de l'UE qui a repris, au premier semestre 2004, l'orientation des travaux de la CIG. Le temps est compté avec l'adhésion des nouveaux membres le 1er mai 2004 et les élections européennes du 13 juin. Quel que soit le compromis trouvé, une partie des réformes importantes ne rentreront en vigueur qu'à partir de 2009. L'enjeu est de taille : si la méthode conventionnelle fait ses preuves, elle pourrait s'avérer une méthode d'avenir pour la révision de traités.

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