A l'aube de la présidence française de l'Union Européenne, et alors que le débat sur l'avenir de l'intégration européenne peine à s'installer durablement dans l'espace politique français, le Président Giscard d'Estaing a souhaité revenir sur les questions fondamentales qui se posent aujourd'hui aux européens dans le contexte de l'élargissement. " Quelle architecture pour l'Union Européenne ? ", et surtout, " quelle architecture pour quels objectifs ? ", telle fut la question autour de laquelle furent amenés à s'exprimer les nombreux participants, guidés dans leur réflexion par les interventions du Président Giscard d'Estaing et de l'ancien président de la Commission Européenne, Monsieur Jacques Delors.

La réouverture du débat sur la finalité de l'Union s'imposait en effet d'autant plus que différentes propositions avaient déjà été formulées, plus ou moins cohérentes ou réalistes, mais toutes assez isolées. Après l'intervention de Monsieur Joshka Fisher, celle de Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt, celle de Jacques Delors ou le discours du Président Jacques Chirac au Reichstag, une clarification s'imposait tant dans les objectifs que dans les moyens, notamment institutionnels. Le débat s'est rapidement concentré autour de trois séries de réflexions : les problèmes institutionnels et politiques engendrés par l'élargissement, pour les Etats membres comme pour ceux qui aspirent à le devenir ; l'analyse des enjeux implicites du débat actuel, autour de quelques mots-clefs et de la question de la " méthode communautaire " ; l'établissement, enfin, de propositions visant à réamorcer le mécanisme d'intégration dans le respect des attentes des européens en matière d'identité culturelle et de responsabilité démocratique.

 

L'élargissement : les ambiguïtés de la " Grande Europe "

On traite en ce moment dans le cadre de la CGI de la réforme du cadre institutionnel de l'Union Européenne, mais comme l'a rappelé Jacques Delors, cette réforme nécessaire ne répond nullement à la question fondamentale : " jusqu'où voulons-nous aller ensemble ? ", et au pire permet de l'éluder comme on a cherché à le faire depuis 6 ans de peur de voir apparaître des dissensions marquées entre les partenaires européens. Il n'en reste pas moins que les dysfonctionnement prévisibles des institutions européennes dans le cas d'une Europe à trente, qui sont loin d'être une vue de l'esprit, n'épuisent pas la question des incohérences non moins prévisibles de l'élargissement tel qu'il est prévu à ce jour.

Au chapitre institutionnel donc, il est désormais admis que l'Europe à trente ne fonctionnera pas. Le Président Chirac, à Berlin, est même allé jusqu'à évoquer la présence de " trente et plus " à Strasbourg, alors que le conseil d'Helsinki a proposé un élargissement à 28, voire 29 états avec improbable Turquie. Tous ceux, a rappelé le Président Giscard d'Estaing, qui ont participé au conseil savent que c'est impossible en l'état. Le problème est le même en ce qui concerne la Commission, cette fois-ci en raison de l'inadéquation entre le nombre des fonctions et le nombre futurs pays membres. La Commission ayant un caractère collégial, avec une répartition des compétences, il faut que le nombre de commissaires corresponde approximativement aux fonctions principales. S'il faut diviser ces fonctions, et en tenant compte des désirs d'intervention de chaque commissaire, naturellement soucieux de justifier son portefeuille, on aboutit à une perte de cohésion du système. Le Président Giscard d'Estaing a ironisé sur la parade qui a pu être proposée, et qui consisterait à " dépouiller les grands pays de leur deuxième commissaire au profit des nouveaux membres ", qui ne sont pas forcément un réservoir de talents, de façon à conserver un commissaire à chaque pays. Mais la question se reposera à trente, et elle doit être réglée pour le bon fonctionnement de la Commission : de combien de commissaires a-t-on besoin ? C'est en fonction de ces besoins qu'on doit imaginer un mode de roulement entre les pays.

Au chapitre proprement politique à présent, il apparaît urgent de faire prendre conscience aux hommes politiques européens que le débat sur l'élargissement recouvre deux problèmes : comment organiser la grande Europe, cette entité de 450 millions d'individus de langues et niveaux socio-économiques différents, et comment répondre simultanément au désir d'intégration de certains Etats européens ? Le Président Giscard d'Estaing a rappelé cette règle forgée par Robert Schumann : nous devons proposer la construction européenne à des pays qui ont des structures comparables. Mais non seulement la tentative d'intégrer 450 millions avec des écarts de revenus allant de 1 à10 est une utopie vouée à l'échec, mais de surcroît les pays candidats ne partagent pas nécessairement ce désir d'intégration qui semble le fait des seuls pays fondateurs.

On ne soulignera jamais assez à quel point en effet le projet d'intégration européenne ne va pas de soi, et semble même aller à rebours de la logique de l'histoire, qui voit la dissolution des grands empires. L'Amérique latine, qui ne compte que deux langues distinctes, n'a pas de projet d'intégration politique, non plus que l'Asie. Sur le continent nord-américain, 3 systèmes différents coexistent, sans que s'exprime quelque désir d'intégration. L'Europe, avec sa volonté d'intégration, est donc résolument à contre-courant, ce n'est pas qu'une question de rythme. Et ce n'est pas non la volonté d'intégration qui motive les pays candidats, comme l'illustre cette déclaration du Premier ministre tchèque aux médias américains : la question qui se pose pour la Tchéquie, c'est : " est-ce avantageux pour nous de rejoindre l'Union ? ".

Si l'on observe l'Europe aujourd'hui, on constate clairement l'émergence de zones culturelle bien distinctes : une zone favorable aux coopérations renforcées et opposée à la Constitution (Royaume-Uni et pays nordiques), une zone continentale ouest rassemblant les pays fondateurs et favorable à la gestion de compétences communes sur un mode fédéral. Une zone est-européenne à qui l'expérience communautaire fait défaut et qui cherche surtout en Europe un levier pour son développement économique ; enfin, la zone des Balkans cherche la paix et le règlement des problèmes des minorités. Il est dès lors évident que ces différentes zones opteront pour des options très différentes en matière d'intégration européenne.

Dans ces conditions, comment l'Europe des 30 pourrait-elle répondre à la volonté d'intégration de certains états européens ? Des propositions ont été faites. On a évoqué la constitution d'avant-gardes, de groupes pionniers, de noyaux durs, tandis que la méthode communautaire faisait l'objet d'attaques remettant en cause son adéquation à l'Europe telle qu'elle se prépare. Face à la multiplication des concepts, une clarification s'imposait, tant sur le fond que sur la forme.

Termes et méthode à l'épreuve

Bien qu'on n'ait pas souhaité s'attarder sur des disputes lexicales, il a paru nécessaire de faire quelques mises au point sur les implications de termes volontiers repris comme des slogans par les médias ou certains responsables politiques, avant de répondre aux interrogations pesant sur la méthode communautaire elle-même.

Le Président Giscard d'Estaing a notamment souligné que la plus grande confusion régnait autour de la notion de Constitution, spécialité française s'il en est puisque nous en connûmes 13 en deux siècles, et qui a séduit récemment le président français Jacques Chirac, sans pour autant que soit précisé son champ d'application : doit-elle s'appliquer aux trente, comme le veut Jacques Chirac, ou à la seule " avant-garde fédérale " ? Selon le cas il ne s'agit pas du même texte, ni de la même procédure, ni du même contenu. Monsieur Jacques Delors, tout en soulignant le paradoxe que constituait pour les gaullistes cette adhésion au principe de Constitution européenne, a développé symétriquement la question de la Charte. Celle-ci présente en effet l'avantage d'un mode d'élaboration associant parlementaires nationaux, représentants des gouvernements nationaux et parlementaires européens, et de répondre très directement à une pression de la société civile, mais son avenir est grevé par des amendements en nombre excessif. Par ailleurs, il est nécessaire d'expliciter la finalité d'une telle Charte : déclaratoire ou obligatoire ? Le président Delors a affirmé son attachement à une charte à valeur déclaratoire qui exprimerait ainsi le " vouloir-vivre ensemble des européens ", tout en soulignant les difficultés juridiques engendrée par un type de charte contraignante, en raison de la concurrence qui serait instaurée de fait entre la Cour de justice de Luxembourg et la juridiction de Strasbourg qui assure le respect des Droits fondamentaux.

Le terme même de fédéralisme recouvre des conceptions différentes, que confondent notamment les opposants au fédéralisme. Ceux-ci ne voient en effet derrière ce terme que le projet historique des militants fédéralistes d'après guerre, qui souhaitaient par ce moyen museler les nationalismes pour obtenir la paix. On évoque aussi parfois un fédéralisme européen pensé par symétrie avec les Etats-unis d'Amérique, ce que les conditions historiques ne permettent pas, sans compter les problèmes d'identité culturelle. Reste une possibilité d'approche fédérale, défendue par MM. Giscard d'Estaing et Delors, qui concilie transparence, responsabilité démocratique et efficacité, et remédierait au drame actuel de l'Europe, l'insuffisante définition des champs de compétences des uns et des autres.

Le président Giscard d'Estaing, tout en reconnaissant la proximité de son projet propre avec celui du Président Delors, a néanmoins souligné qu'il n'adhérait pas à ce terme d'avant-garde qui laisse entendre que l'intégration européenne se ferait selon deux rythmes distincts, alors qu'il s'agit bien de deux projets distincts, d'une part une grande Europe, d'autre part une union fédérative.

Ces éclaircissements sur les termes une fois posés, on a envisagé la question récurrente de la validité de la méthode Monnet.

Le Président Giscard d'Estaing a souligné qu'à son sens cette méthode, qui consiste à faire émerger les institutions politiques à partir d'actions concrètes (spill-over effect) avait atteint ses limites. En effet le résultat observé est actuellement inverse : l'extension des compétences crée le sentiment dans l'opinion d'un dessaisissement de compétences nationales, générateur de frustrations. Pour faire avancer le groupe des états fédératifs, il faut rassurer les opinions européennes sur ce qu'elles vont conserver de leur espace identitaire, les attributions auxquelles elles tiennent. D'où le débat sur les compétences, qui ne concerne plus celles à partager mais bien celles à conserver dans le cadre national. Dans un fédération d'Etats-nations, il semble nécessaire de définir les compétences qui vont rester et supprimer l'article 308 du Traité (ex-235) sur les compétences... Et mettre en oeuvre le principe de subsidiarité qui n'existe que dans les discours mais dans aucun système institutionnel, comme l'a également souligné Jacques Delors.

Le président Delors en revanche constate les défaillances de la méthode communautaire, mais s'interroge sur ce qu'on imagine en lieu et place, la solution des secrétariats intergouvernementaux étant de toute évidence à éviter. Il faudra dans l'Europe de demain une part d'intergouvernemental et une part de communautaire, mais le système actuel est le seul qui soit réaliste et compatible avec des états-nations ou qui gardent une partie de leur souveraineté. L'ancien président de la Commission européenne souhaite que chacun, le Parlement européen comme le Conseil des Affaires générales, parvienne à retrouver le rôle qui est le sien, ce qui est notamment valable pour la Commission qui doit renouer avec la collégialité et la recherche du consensus. La sagesse des hommes est variable, mais celle des institutions demeure : il faut se méfier, a souligné Jacques Delors, " de ceux qui sous des audaces à éclipses cachent le dessein de revenir à une Europe du concert des nations ", et ne pas gâcher les acquis européens pour une bataille de concepts qui rejoint des enjeux électoraux. La méthode communautaire reste valable, les institutions communautaires peuvent être maintenues, mais le système du spill over effect n'est plus acceptable dès lors que l'Europe concerne la vie de tous les jours. Il importe donc de poser des limites pour éviter le grignotement de compétences (ainsi le texte de directive relatif au tabac a été pris au nom de la libre-circulation des marchandises, alors qu'il s'agit d'une question de santé, domaine qui échappe au Traité). La question de la redéfinition des compétences s'avère donc essentiel pour l'avenir del'Europe.

Convaincu que la " grande Europe " sera incapable de réaliser dans les 30 ans qui viennent les finalités politiques et économiques du traité de Maastricht et Amsterdam, et que si on ne réfléchit pas à la relation élargissement/approfondissement, on sacrifiera l'approfondissement, le Président Giscard d'Estaing propose donc de reprendre l'intégration sur la base d'une union fédérative d'Etats-nations qui permettrait de réaliser le dessein des pères de l'Europe qui, comme l'a également rappelé Jacques Delors, n'était pas la seule paix, mais la hantise que l'Europe soit marginalisée.

Poursuivre l'élargissement sans sacrifier l'intégration : propositions pour une démarche dissociée

Les compétences partagées

La question des compétences partagées, on l'a vu, est donc centrale, et constitue un point fondamental du projet du Président Giscard d'Estaing, une union d'état gérant sur le mode fédéral des compétences qu'ils ont décidé d'exercer en commun. Il importe en effet de rendre aux gens la sécurité d'un sentiment d'appartenance, et de limiter le domaine des compétences partagées, pour des raisons pratiques comme symboliques. Le système de compétences partagées larges peut fonctionner en Allemagne par exemple, entre allemands, avec une cour constitutionnelle à Karlsruhe, mais que veut dire un grand espace de compétences partagées entre les pays qui défendent chacun leurs intérêts ? Il faut préciser ce qui constitue l'espace identitaire qu'individus et peuples veulent conserver à l'intérieur du système fédéral d'une part, et limiter les compétences partagées d'autre part, ce qui n'empêche pas la coopération, qui est possible dans les domaines (éducation, santé, culture, sécurité sociale) qui restent de compétence nationale.

Jacques Delors propose dans le même ordre d'idées que l'Europe des 30 revienne au projet initial de la communauté européenne, avec un tarif douanier commun, des mécanismes de solidarité (contrôle des changes, coopération économique, progrès social, avec niveau d'intégration limité), d'où la nécessité de reprendre les institutions pour fonctionner de manière plus efficace et démocratique pour les futurs membres. Trois propositions ont en outre été formulée afin de clarifier le comportement de l'Union à l'égard des pays candidats : fixer à Nice la fin de la période de négociation à décembre 2001 pour l'évaluation des pays les plus avancés (de façon à juguler la crainte de voir invoqués nouveaux obstacles) ; pérenniser la Conférence européenne qui rassemble, à chaque réunion du Conseil européen, les chefs des gouvernements des pays candidats, de façon à les inclure davantage dans la famille européenne ; affiner le projet des trente pour ne pas vendre d'illusions, l'Union européenne devenant le cadre de la grande Europe, la Fédération européenne celui des pays qui veulent un degré accru d'intégration.

La démarche fédérative

La situation une fois éclaircie comme proposé ci-dessus, il reste aux Etats qui souhaitent une intégration accrue de choisir leur projet. Le discours de Joshka Fischer à l'université Humboldt a levé le tabou pesant sur la démarche fédérative, considérée comme sacrilège, et désormais des propositions élaborées sont sur la table : Jacques Delors a proposé une " avant-garde " à partir du noyau des Etats fondateurs ; Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmitt ont proposé un dispositif analogue mais centré sur l'euro 11 afin de préserver la cohérence et la lisibilité du dispositif. On s'accorde donc sur l'idée d'une Union d'Etats gérant sur le mode fédéral des compétences qu'ils ont décidé d'exercer en commun. Il y faudrait, sur le plan de la démarche l'acte fondateur d'un nouveau Schumann écrivant une lettre pour proposer aux fondateurs la tenue d'un conférence du Cinquantenaire, occasion de faire le bilan du travail accompli, et d'élaborer une nouvelle proposition. Ces travaux devront être menés entre Etats convaincus d'abord, avant d'élargir le débat, car à l'heure actuelle les discussions n'ont lieu avec des états qui diffèrent et entravent volontairement toute évolution, empêchant de fait la proposition même de s'élaborer.

Telle est la démarche proposée afin de mettre enfin en discussion un projet d'Etats fédérés d'Europe en mesure de répondre à la demande d'intégration des pays fondateurs sans porter préjudice au légitime souci les pays candidats à se joindre à l'Union Européenne. Il importe donc de redéfinir chacune des deux Europe, la Grande Europe reprenant les éléments fondamentaux de la Communauté Européenne, les Etats fédérés redéfinissant entre eux les compétences qu'ils souhaitent partager, en les dotant d'une règle fondamentale pour assurer leur coexistence harmonieuse : que tout pays qui souhaiterait en accepter les règles puisse se joindre aux Etats fédérés, et que cette union fédérative respecte en tous les cas les règles établies avec les autres pays au sein de la grande Union européenne.