Depuis la création de l’Eurobaromètre en 1973, cet outil d’analyse de l’opinion européenne a mis en évidence la constante adhésion des populations à l’idée européenne. Pourtant, notamment dans les pays fondateurs, les taux de soutien à l’Union européenne contrastent avec la médiocre participation aux élections de 1999. Le sentiment d’une désaffection du public pour l’idée européenne s’est alors répandu. Il apparaît en effet que chez beaucoup d’europhiles déclarés, c’est précisément au moment où l’Europe devient concrète que la désaffection se fait jour : moins la construction européenne est contestée, plus l’idée européenne perd en attrait.

Alors que l’Europe n’est plus seulement un projet, une vision, une idée, qu’elle s’est incarnée dans des institutions, des administrations, des législations dont on n’a de cesse de dénoncer le caractère pléthorique, les europhiles marquent le pas, soit qu’ils croient que l’aventure est terminée et que les choses se feront toutes seules (comme le laisse croire la conduite du passage à l’euro), soit qu’ils retrouvent à présent au niveau européen une forme de cette politique qu’ils refusent de plus en plus au niveau national.

Le contexte enfin est difficile car l’Europe aujourd’hui semble hésiter, tiraillée entre la tentation de la fuite en avant dans l’élargissement et l’engagement dans un puissant processus d’approfondissement de l’intégration, incarné par l’euro.

A travers l’analyse de l’opinion européenne, agrégat d’opinions nationales plutôt qu’entité cohérente, c’est donc la lancinante question de l’identité européenne, socle du projet européen, qui se repose avec acuité. Le présent rapport s’attache donc à cerner les motifs de la tiédeur nouvelle des Européens à l’égard du grand projet européen, à relever les grandes lignes de faille entre les pays, à explorer les lieux possibles d’une réconciliation entre l’Europe et son peuple. Le président Giscard d’Estaing l’a dit à plusieurs reprises, les Européens ont besoin de projets symboliques forts, et on serait tenté d’ajouter, davantage que de communication creuse. Il est donc plus que jamais nécessaire de retrouver une vision pour l’Europe : moteur de l’adhésion populaire, elle seule permettrait d’aider la population à faire l’apprentissage sans déconvenue de l’Europe prosaïque d’aujourd’hui telle que sortie des visions d’hier.

I – Opinion publique et Europe : de l’urgence d’agir

A. Les enseignements des élections européennes

1. Repli national des fondateurs, vote critique des eurosceptiques

Les dernières élections  européennes ont mis en évidence la montée en puissance d’une indifférence au mieux polie, au pire critique, à l’égard de l’Europe. En dépit du caractère obligatoire du vote dans certains pays (Grèce, Belgique, Luxembourg), en moyenne seule une courte majorité d’européens (55%) se sont déplacés jusqu’aux urnes…

Les enquêtes de l’Eurobaromètre 52 [1] ont permis de mieux connaître les motivations des électeurs. On a donc d’abord voté par devoir civique, dans tous les pays de l’Union, ce qui en dit long sur l’implication des gens dans la réalité de l’Europe. Deuxième moteur du vote, le « soutien à des intérêts particuliers » (qu’ils soient nationaux ou politiques), obtient un total de 32% : c’est en quelque sorte la démarche politique et partisane. On est plus susceptible d’avoir fait ce choix en France, au Portugal, au Royaume-Uni. Le vote pour le soutien des intérêts nationaux intervient ainsi en 2ème position dans les motivations de vote de ces trois pays, ainsi qu’en 3ème position au Danemark, Allemagne, Espagne, Finlande (mais toujours en ce cas derrière un choix politique, qu’il soit de parti ou de candidat).

Ce positionnement national dans une élection européenne, typique de la France où la campagne s’est faite sur des enjeux nationaux, n’a d’autre signification dans une élection européenne qu’un vote de défiance : on voit mal ce qui dans le fait de voter ou pas appuierait réellement des intérêts nationaux, puisque le nombre de députés n’a rien à voir avec le nombre de voix exprimées au niveau national. Le vote partisan allant du soutien national à l’expression de l’opinion personnelle, assez logiquement, les eurosceptiques sont davantage enclins à avoir ensuite voté « pour se faire entendre » : ce motif de vote apparaît en 2^ème rang en Suède et Autriche, seulement au 3^ème rang pour la Finlande, l’Irlande, le Royaume-Uni et l’Allemagne.

Parmi les pays où l’on a voté pour des motifs autres que nationalistes, se trouvent à la fois des europtimistes convaincus, comme l’Italie où 14% des votants voulaient signifier leur désir de voir attribuer au Parlement devait une importance croissante, mais aussi des pays parfois plus sceptiques (à 11% pour les Pays-Bas mais aussi pour le Danemark et la Suède). Dans le même esprit très européen, les Italiens ont ensuite voulu affirmer leur soutien à l’Union européenne (en 3^ème rang des motifs de vote), comme les Néerlandais (en 2^ème rang), et dans une moindre mesure (3^ème rang), l’Autriche et la Suède (il n’est pas interdit de penser que dans ces deux pays pas toujours convaincus de l’utilité de l’Europe, l’opinion soit assez fortement polarisée, et que les euroactivistes s’affichent ici  dans la force de leur militantisme, d’autant ce motif de vote intervient après le « soutien à un parti », confirmant la forte politisation du débat). La fracture entre les pays repliés sur leurs intérêts nationaux et ceux qui se déterminent en fonction d’intérêts européens transcende donc l’opposition traditionnelle europtimistes / eurosceptiques, et fait apparaître parmi les eurosceptiques l’intéressante catégorie des sceptiques « participatifs ». Ceux-là ne sont peut-être pas de fervents amateurs de l’Europe telle qu’elle s’est faite, mais ont choisi de participer à son évolution (ce phénomène recoupe les enseignements des baromètres qui montrent ces pays plus attentifs aux questions européennes que les europhiles classiques, notamment en ce qui concerne la présidence du Conseil). C’est donc une population dont il reste possible de remporter le soutien, mais sur des faits et des actes davantage que sur des opérations de communication.

En France [2] , le nombre de pro-européens diminue chez les jeunes, les cadres, les fonctionnaires, traditionnellement européens. On peut y voir des séquelles de la ligne de fracture introduite par le référendum de Maastricht dans le paysage politique, notamment en ceci qu’il a converti à l’europessimisme une partie de la droite française, globalement plutôt pro-européenne avant l’affaiblissement de la foi pro-européenne (par conviction comme par intérêt électoral : certains y ont trouvé un gisement de voix). Plus qu’ailleurs, le vote s’est fait sur des questions nationales, voire des intérêts locaux (vote des chasseurs). Mais cette évolution française n’est pas isolée : globalement dans la plupart des pays européens, la droite est devenue plus anti-européenne qu’auparavant.

Au-delà de la légère hausse de l’europessimisme manifestée par le vote des européens — et de leur faible positionnement sur des enjeux européens — le fait majeur de ce scrutin est l’augmentation forte et générale de l’abstention, qui met dangereusement en question la légitimité populaire de l’intégration européenne.

2. Abstention : le projet européen perdu de vue

Le vote de 1999 était la cinquième élection européenne, et le taux d’abstention augmente constamment : 34% en 1979, 55% en juin 1999. En France, l’abstention a gagné 6%, en Allemagne 15%,  13% au Royaume-Uni (pour atteindre 77% en 99, avec des régions à 90%). A noter qu’au Royaume-Uni la campagne s’est faite sur l’euro, et en Allemagne sur la contribution au budget européen, qui sont des terrains d’emblée anti-européens. Plus frappants encore, les 70% d’abstention chez les europhiles néerlandais (42% seulement en 79).

Certes, ce sont d’abord les opposants à l’Union européenne qui s’abstiennent : ceux qui jugent leur adhésion comme négative (53% d’abstention) ; ceux qui n’ont pas  confiance ou souhaitent voir le rôle de l’Union européenne minimisé (46 et 49%) ; ceux qui veulent voir diminuer  le rôle du parlement (56%). Mais la montée en puissance de l’abstention dans les pays fondateurs, où l’on se déclare pourtant très largement favorable à l’idée européenne, traduit un désintérêt dont il est important de cerner les causes. Les études de l’Eurobaromètre 52 mettent ainsi en évidence l’apparition de phénomènes nouveaux au sein de l’électorat européen, qui remettent en question les traditionnelles explications par le désintérêt et l’ignorance.

 

a) Abstention et ignorance

Commençons par signaler que l’ignorance des enjeux européens, si elle entretient une corrélation certaine avec le niveau d’instruction, ne lui est pas réductible : les enquêtes consacrées aux jeunes européens ont montré l’ampleur de l’ignorance des questions européennes chez les europhiles déclarés, malgré leur taux d’instruction supérieur à la moyenne. On considère en moyenne que les partisans de l’Europe sont généralement plus jeunes, plus instruits que les opposants, et exercent des responsabilités d’encadrement. Or, exceptionnellement, on a vu que 46% des cadres se sont abstenus, comme en France 50% des diplômés de l’enseignement supérieur. L’instruction n’est donc plus aussi systématiquement qu’auparavant un brevet d’européanité.

Quant à l’ignorance en général, l’Eurobaromètre 52 montre que 19% des abstentionnistes tous pays confondus expliquent leur attitude par leur « ignorance des enjeux européens », et notamment « ignorance du parlement européen ».  Certes, un an avant les élections, en 1998, 57% des Européens n’avaient rien entendu dans les médias sur le Parlement. Cependant la couverture médiatique de l’événement fut forte, l’Eurobaromètre montrant un pic de connaissance du Parlement au moment des élections, et un taux  de connaissance post-électoral supérieur à ce qu’il était avant. L’information a donc existé, et a même laissé davantage de traces dans le temps qu’à l’accoutumée (sans doute à cause de la procédure d’audition de la nouvelle Commission, qui a posé le Parlement en moralisateur de la vie politique européenne). Mais les enquêtes ne mesurent guère que la notoriété de l’institution, non la connaissance réelle de son utilité ou de son fonctionnement : on n’a sans doute pas manqué d’information au sens large en cette période électorale, mais bien plutôt d’information pertinente.

Aussi faut-il considérer avec beaucoup de prudence les chiffres évaluant l’importance attribuée au Parlement, qui risque de n’être que l’écho du battage des médias. L’importance attribuée au Parlement augmente nettement dans certains pays eurosceptiques comme europtimistes (Portugal, Suède, Autriche, Grèce, Irlande), et baisse chez les eurosceptiques les plus endurcis (Royaume-Uni, Danemark) ainsi qu’en France. Mais si Royaume-Uni et Danemark appellent de surcroît de leur vœu une minoration de son rôle, les Français souhaitent au contraire, d’accord en cela avec les pays fondateurs, voir ce rôle augmenter (à 62% pour Italie et Portugal, 39% France). On peut en déduire que quel que soit leur sentiment européen, la plupart des pays voient en cette institution le moyen d’en finir avec le déficit démocratique européen associé à la Commission, aux dépens de laquelle le Parlement s’est rendu populaire lors de l’épisode de la démission, puis avec l’audition des nouveaux commissaires. Certains pays pessimistes à l’égard de l’Europe se distinguent donc là encore par une attitude participative ; ces pays du Nord, plus prompts que d’autres à voter, et pour des  raisons de politique européenne, souhaitent visiblement accroître la légitimité démocratique de l’Europe en augmentant le rôle du Parlement.

 

b) L’abstention chez les europhiles : le  malaise des fondateurs

L’abstention dans les pays soutenant faiblement l’Union européenne n’est pas une surprise, hormis par son ampleur ; il est naturel que les eurosceptiques se manifestent politiquement par l’abstention. D’ailleurs leurs intentions de vote pour 2004 sont faibles comparées à celles des fondateurs… On n’en relève pas moins un désintérêt marqué des catégories de population qui soutiennent traditionnellement la construction européenne, notamment dans les pays fondateurs, signe d’un malaise à l’égard d’une Europe dont on ne comprend plus les objectifs, ou dont on peut croire qu’elle se passe désormais de la participation populaire.

La première surprise de l’abstention est la faible participation des jeunes, habituellement le groupe le plus favorable à l’Europe. Est-ce que l’Europe irait de soi pour ces jeunes ? Ils n’ont été que 45% des 18-24 ans à se déplacer. Les personnes plus âgées ont davantage voté (sens civique) et même les groupes les plus défavorisés (les gens ayant reçu une éducation prolongée  jusqu’à 16-19 ans ont moins voté que ceux qui sont allés à l’école jusqu’à 15 ans seulement, voire moins). Il faut se demander si les élections d’un parlement ne sont pas apparues aux jeunes comme une autre forme de cette politique qu’ils disent si souvent rejeter au niveau national. La relative désaffection des jeunes serait alors une conséquence précisément de la construction de l’Europe. L’Europe comme réalité aurait une moindre séduction que l’Europe comme Idée. Par ailleurs, il n’est pas impossible que ces jeunes aient tendance à considérer l’Europe comme une donnée évidente de leur vie, comme un acquis définitif davantage que comme un processus difficile et inachevé qu’il s’agit de soutenir.

En dehors du cas particulier des jeunes, on est frappé de la disparité des raisons alléguées selon les pays. En France, Espagne, Portugal, des raisons matérielles sont volontiers mises en avant (20% « d’absents » en France, 19% au Portugal, qui compte également 13% de « malades »), avant même les réponses arguant du refus de la démarche politique (« ne vote jamais », « ne croit pas en la politique » [3] ) : dans l’ensemble les abstentionnistes des pays fondateurs se défendent d’avoir refusé le vote pour des raisons liées à l’Europe (à l’exception de l’Allemagne, dont la position à cet égard est difficile à analyser du fait du poids des Allemands de l’Est [4] ), contrairement aux europessimistes traditionnels qui affichent leur opposition ou leur ignorance de l’Europe et du Parlement [5] . Bien qu’il soit délicat d’entrer sur le terrain de la sincérité de ces déclaration, on peut penser que comme souvent le sondé a opté pour un prétexte admissible dans un contexte de forte valorisation de l’Europe, c’est-à-dire pour un compromis acceptable entre les catégories du sondeur (qui sont perçues comme implicitement dotées d’une valeur morale) et les sentiments profonds du sondé.

En effet, la faible propension des sondés abstentionnistes, notamment dans les pays fondateurs, à avancer autre chose qu’une impossibilité matérielle pour justifier leur abstention rappelle le décalage très fort existant dans ces mêmes pays entre le soutien affiché à l’Europe (notamment en France et en Belgique) et la participation aux élections. Le désintérêt, l’incompréhension à l’égard de l’Europe avancent donc masqués dans les pays où l’Europe est globalement présenté comme une valeur positive incontestable, voire, définitivement « moderne ». Seuls les Hollandais, europhiles bien connus, sont 19% à reconnaître que leur ignorance de l’Europe a pu motiver leur abstention

Aussi peut-on penser que cette abstention forte et aux formes inattendues s’exerce moins contre l’Europe, que contre une Europe que l’on ne comprend plus, une Europe qui vient d’en haut. L’élection du Parlement étant la seule consultation directe de la population à ce sujet, il est normal qu’on aboutisse à ce paradoxe de voir s’exprimer un tel sentiment au moment où l’on donne précisément la parole aux populations. L’analyse de l’opinion à l’égard de l’euro, deuxième temps fort du calendrier européen, est en mesure de confirmer ce diagnostic.

 

B. L’euro

1.       Etat des lieux

Etape majeure de l’intégration européenne, le passage a l’euro fait aussi figure de test pour le niveau réel d’adhésion à l’Europe, dont il est devenu une composante essentielle : l’euro est en effet perçu comme une intensification de la construction européenne, et peut être refusé comme tel y compris parmi les populations favorables à l’Europe.

Si l’on retrace rapidement l’historique du soutien à l’euro, on constate qu’après un soutien constant de 1993 à 1995 — en grande part dû au contexte spéculatif sur les marchés monétaires, avec en 1992 et 1993 les dévaluations successives de la lire, de la peseta, de l’escudo et de la livre irlandaise — le soutien à l’euro a nettement marqué le pas en 1996-97, avant d’entrer dans une nouvelle phase d’optimisme qui a culminé avec le lancement de la monnaie unique.  Aujourd’hui, 32% des Européens sont toujours opposés à la monnaie unique (chiffre en légère hausse depuis la chute amorcée depuis 1997), ce qui rejoint presque le niveau initial de 38% d’opposants au moment du lancement de l’euro. 32%, c’est précisément le taux d’opposition en France, qui approche ici les taux d’insatisfaction exprimés par les populations allemandes [6] ( 36% ) et autrichiennes (30%).

Ces trois pays de la zone euro représentent le pôle des mécontents, et leur grogne suit une tendance haussière. A l’autre extrême, l’Italie mène le peloton des europtimistes avec 85% d’opinions favorables à l’euro, suivie de peu par le peloton des fondateurs, Belgique, Luxembourg, Espagne, et Irlande (tendance haussière également). Le lancement de l’euro semble avoir simplement radicalisé les positions initiales. A noter cependant que la presse espagnole souligne régulièrement combien le pays a peu bénéficié, contrairement à son voisin français, de la dynamique de l’euro, ce qui montre bien que les soutiens ne sont pas liés dans tous les pays au constat  pragmatique des bénéfices engrangés [7] .

Parmi les opposants à l’euro se trouve une catégorie qui présente une assez grande homogénéité à l’échelle européenne, il s’agit des femmes. On notait en effet lors de la dernière étude qui leur fut consacrée (1998) que quelle que fût leur l’attitude à l’égard de l’Europe, les femmes étaient globalement moins favorables à l’euro qu’à d’autres aspects de l’intégration européenne. Ce soutien médiocre devenait une franche aversion parmi le groupe de femmes identifiées par l’Eurobaromètre comme « critiques» [8] (middle-of-the-roaders),  qui de ce point de vue s’alignent sur les anti-européennes. Sans doute faut-il y voir l’inquiétude de celles qui gèrent le quotidien, et appréhendent les inconvénients concrets du passage à la monnaie unique, ce qui explique que même des femmes assez éduquées et actives y soient opposées. On peut rappeler que l’Eurobaromètre 50 avait mis en évidence comme première inquiétude vis-à-vis de l’euro l’inconvénient suivant : « il rendra les achats quotidiens plus difficiles car les nouveaux prix seront difficiles à comprendre », pour  44% des Européens. Il y a là une inquiétude profonde à laquelle il importe de répondre très concrètement si l’on veut éviter que le seuil de 2002 ne voit l’Europe s’aliéner une grande part de la population féminine [9] . Celles qui, par leur position sociale, n’ont rien à gagner avec l’euro ne doivent pas avoir l’impression qu’elles vont y perdre, sous peine de les voir rejoindre le groupe des indécises-opposantes dont elles sont très proches sur cette question.

2.       Adhésion, intérêt et ignorance 

Si, comme à l’accoutumée les partisans de l’euro sont plutôt jeunes, masculins, éduqués, et occupent des postes d’encadrement, l’ignorance à l’égard de la monnaie unique reste en général forte : à comparer le taux d’information auto-évalué et les réponses à des questions simples comme la valeur de l’euro en monnaie nationale, on mesure l’ampleur de l’ignorance des Européens. La moyenne de l’euro 11 se situe autour de 12% de bonnes réponses (cette moyenne masque la faiblesse de certains résultats : 3% en Allemagne, 1% en Irlande). Et seuls 17% de ceux qui pensent en savoir long sur l’Europe ont pu répondre à cette question…. Il est vrai que le délai entre basculement à la monnaie unique et mise en circulation n’incite pas à la curiosité, et que l’euro semble avoir particulièrement souffert de ce calendrier incohérent pour le grand public. Deux traits semblent donc primer en matière d’information sur l’euro: l’excessive ponctualité des opérations d’information d’une part, le fort désintérêt de la population d’autre part.

En effet, si dans l’euro 11 on est mieux informé qu’ailleurs, et particulièrement aux Pays-Bas, Finlande, Luxembourg, France (+90%), il n’en reste pas moins que les campagnes médiatiques, ponctuelles et davantage étayées par un effet de répétition que par un souci pédagogique, n’ont guère d’effet durable. La plupart des réponses relatives au sentiment d’information fléchissent de plusieurs points entre le printemps et l’automne 1999, les gens oubliant vite ce qui leur avait été asséné trois mois plus tôt. On notera également la faiblesse des sources d’information institutionnelles : à côté de la presse et TV, ce sont les banques qui ont fait le plus d’information sur l’euro, au point d’être la première source d’information en France. 

Ces carences de l’information ne sont guère de nature à corriger le faible intérêt des Européens pour la monnaie unique. Ainsi les Français, plutôt bien informés de ce qui va se passer en 2002, se situent du point de vue de l’intérêt (46% d’intérêt ) en dessous de la moyenne des pays hors zone euro, avec pour seul challenger dans ce registre de l’indifférence, le Royaume-Uni... Dans les autres pays de l’euro 11, le désintérêt va de 30 à 40%. On aurait donc tort d’assimiler ignorance et désintérêt, uniquement parce que les opposants à l’euro cumulent les deux traits. Par ailleurs le désintérêt des europtimistes pour l’euro coïncide assez clairement avec la désaffection globale à l’égard du projet européen qu’ont révélé les élections européennes. Il est vrai qu’à propos de l’euro, par force, comme à propos de l’Europe en général, les médias n’ont évoqué que des aspects financiers et économiques : la population n’y trouve pas son compte.

3.       L’euro, révélateur des déficiences de la construction européenne

Le processus de passage à l’euro est exemplaire de l’Europe dont les gens ne veulent pas, ou se désintéressent : une Europe qui donne l’impression de se faire avant tout pour des intérêts économiques supérieurs, dans laquelle la population est toujours la dernière informée des décisions importantes qu’on a pris pour elle. Le délai mis en place entre le basculement à l’euro et l’utilisation de la monnaie réelle illustre cette tendance : si les entreprises travaillent en euro et en retirent les avantages souhaités, le simple citoyen a l’impression d’être laissé sur le bord de la route, l’Europe ayant d’autres priorités. Cette opinion ne peut être qu’aggravée par la découverte que le basculement à l’euro ne profite pas à tous (maintien des commissions de change perçues par les banques). On laisse ainsi s’installer le sentiment que la construction européenne n’a d’autre objet aujourd’hui que d’aider les entreprises à affronter la mondialisation.

Il faut rappeler que les populations n’attendaient pas de l’euro qu’il stabilise la finance européenne ou supprime les dumping monétaires. L’Eurobaromètre 50 a montré qu’on en attendait d’abord des effets très pratiques : faciliter la vie quand on voyage à l’étranger (86%), supprimer les frais de change (83%) et faciliter les achats à l’étranger par la comparabilité (81%). Aucun de ces avantages ne s’est concrétisé, le régime duel actuel ayant permis la seule réalisation d’objectifs que les populations ne classaient pas parmi leurs priorités, tandis que l’inquiétude face aux effets négatifs attendus persiste.

Aussi est-il légitime de s’inquiéter des propositions de ceux qui suggèrent de ne pas basculer à l’euro en 2002, et de pérenniser ce décalage entre la comptabilité en euro pour les uns, la monnaie nationale pour les autres. Ce serait une erreur qui parachèverait la première, en détruisant définitivement l’adhésion populaire à l’idée européenne. Ces dernières années illustrent ainsi l’effilochement du sentiment pro-européen, notamment dans les catégories sociales jusqu’alors très actives et attentives (cadres, étudiants) : l’enthousiasme qui a suivi le lancement de l’euro fut suivi d’un sentiment très fort de déception lorsque les gens s’aperçurent que l’on pensait pouvoir se passer d’eux, c’est-à-dire de leur adhésion, de leur participation, dans la construction de l’Europe. On aurait tort de toujours penser en terme de communication destinée après coup à faire accepter un produit fini : c’est de pédagogie qu’il s’agit ici, c’est-à-dire de respect et de participation.

Du fait du lancement de l’euro et de l’évocation de plus en plus régulière de certaines questions au niveau européen, les opinions publiques nationales prennent conscience non seulement de l’importance des institutions européennes mais aussi de la solidarité de fait qui les lie. Ce serait une erreur de les négliger.

 

C. Opinion publique et Europe : le malentendu

1.       Une certaine désaffection

Les dernières élections européennes comme les différents sondages d’opinion effectués aussi bien par les services de la Commission européenne que par des instituts de sondage privés livrent tous les mêmes résultats : depuis le début des années 90, l’Europe a déçu les Européens. L’euro en est un exemple.

Alors qu’au printemps 1991, 72 % des Européens disaient que l’appartenance de leur pays à l’Union européenne était une bonne chose, seulement la moitié pensait de même au printemps 1999. Et, si 59 % affirmaient lors de la même enquête en 1991 que leur pays avait bénéficié de son appartenance à l’Union, ils n’étaient plus que 46 % lors du dernier Eurobaromètre où près d’un tiers des personnes interrogées considéraient même que leur pays avait pâti de son appartenance à l’Union européenne.

Le thème de l’élargissement illustre les difficultés de l’Union : seulement 28 % de la population considère qu’« accueillir de nouveaux Etats membres » doit être une priorité pour l’Union européenne, ce qui place ce thème en dernière position, loin derrière les onze autres priorités proposées dans le dernier Eurobaromètre. Parce qu’ils ne savent pas précisément où va l’Europe, les Européens perçoivent l’élargissement à venir comme une aventure précipitée et ce n’est pas un hasard si les pays qui recueillent leur suffrage sont soit minuscules (Malte arrive en tête du sondage puisque 49 % des citoyens de l’Union européenne sont favorables à son admission), soit relativement bien connus (Hongrie, la Pologne, Chypre et la République tchèque). Pour les huit autres candidats, une majorité relative se dégage contre l’adhésion.

Malgré un sursaut récent, l’érosion est continue depuis dix ans, même si depuis trois ans la courbe s’inverse lentement. Quand on rentre dans le détail, de fortes différences apparaissent lorsque l’on compare les opinions publiques des différents pays. Dans les pays traditionnellement pro-européens comme la Grèce, la Belgique ou l’Irlande, où la plupart des indicateurs retenus affichent des scores supérieurs à la moyenne, on assiste à un renforcement des attitudes positives. Par contre, dans les pays fondateurs de l’Union, les évolutions sont peu marquées et la courbe de satisfait reste à son faible niveau. Enfin, les trois derniers adhérents à l’Union présentent des évolutions divergentes : alors même que la Finlande détenait la présidence au second semestre 1999, les opinions de sa population ne se sont somme toute que peu modifiées (à l’exception de celles portant sur le soutien à l’euro, en net recul). En revanche, en Suède et en Autriche, la quasi-totalité des indicateurs-clés connaissent une hausse sensible.

Ces deux indicateurs (appréciation globale et tendance globale) donnent des appréciations globales qu’il faut compléter par des mesures plus précises, par pays, pour trouver les invariants qui contribuent à la formation de l’opinion sur l’Europe. Le critère national montre immédiatement le bénéfice que certains pays (les plus petits) ont tiré de la construction européenne : l’Irlande, par le gain de niveau de vie, le Luxembourg, par la légitimité internationale, l’Espagne et le Portugal pour l’ancrage politique démocratique et le développement économique ainsi que la Grèce qui cumule tous ces motifs de satisfaction, ont tiré profit de leur appartenance à l’Union et leurs populations lui en savent gré.

A l’inverse, en Allemagne par exemple, l’attitude à l’égard de l’Europe qui était traditionnellement très positive a brusquement chuté et la courbe qui mesure l’évolution du taux de personnes favorable à l’Union européenne s’est désolidarisé de celles des autres pays européens : entre 1994 et 1997, elle a perdu vingt points. Ce phénomène trouve ses origines dans le contexte national allemand : une fois la réunification acquise et les contraintes liées au Traité de Maastricht devenue plus évidente, l’Europe est devenue moins attirante pour un grand nombre d’Allemands. Mais surtout, ces années ont été marquées par une évidente volonté de normalisation de l’attitude allemande face à l’Europe. Les dirigeants allemands et la population ont désiré mieux faire entendre leur voix en Europe sans que l’héritage de la Seconde Guerre Mondiale vienne limiter leurs exigences. Parallèlement, la construction européenne n’est plus apparue comme l’unique moyen pour l’Allemagne de regagner une place dans le concert des nations et une influence internationale digne de son rang. La possibilité de s’identifier de manière positive à un substitut de nation a progressivement disparu. Ainsi, la propension à faire des sacrifices en faveur de la construction européenne (l’Allemagne est traditionnellement contributeur net au budget européen) a décru avec la disparition de la conscience du bénéfice non matériel que représente l’Europe pour l’Allemagne. D’où le désenchantement général en Allemagne et le processus de nationalisation de l’opinion publique allemande qui a suivi.

Dans le même temps, dans l’autre grand pays « moteur de la construction européenne », la France, l’opinion publique a globalement suivi la tendance européenne.

Il est donc difficile de faire un bilan européen car les différences nationales sont fortes et elles sont en outre souvent indépendantes de la construction européenne en elle-même, comme en témoigne l’exemple allemand où ce sont des considérations avant tout nationales qui dictent l’attitude vis-à-vis de l’Europe.

 

2.       Y a-t-il une opinion publique européenne ?

On est alors en droit de se poser la question de l’existence de l’opinion publique européenne. N’est-il pas vain de parler d’une opinion publique européenne alors même que l’appartenance nationale semble dicter l’opinion sur l’Europe ? Une étude menée dans les pays du Nord traditionnellement grand exportateur de touristes vers les pays du Sud montrent que même lorsqu’il s’agit de tourisme culturel, le fait de voyager en Europe à la découverte des richesses des autres ne modifie pas le comportement à l’égard de l’Europe : alors que les Danois et les Hollandais pratiquent dans les mêmes proportions le tourisme culturel en Méditerranée du Nord, ils ont une attitude à l’égard de l’Europe diamétralement opposée.

Pourtant, il est possible de repérer certains invariants, communs à tous les citoyens européens. Ces invariants sont sociologiques : on peut, sans rentrer dans les détails, figurer l’europhile type. Ce sera un homme, plutôt jeune, urbain, de niveau d’études supérieurs, bien intégré socialement, attentif aux débats politiques, de droite comme de gauche, pratiquant une religion ou pas. A travers ce profil sociologique, c’est une certaine représentation du monde figurée par la construction européenne qui est en jeu : les notions d’ouverture et de liberté y sont essentielles ainsi que la confiance dans l’avenir (la lecture des courbes de confiance en l’Europe montre aisément la corrélation entre crise économique et baisse de confiance envers l’Europe).

Il y a donc, malgré tout, des perspectives pour la construction d’une opinion publique européenne.  Comme le dit Bertrand Badie [10] , « à l’initiative de ses propres bourgeois qui mêlent subtilement le jeu de leurs intérêts propres, l’effet de représentations intellectuelles et mentales ainsi que la recherche empiriques de facilités nouvelles, l’espace public européen se forme peu à peu sur le modèle qui fit jadis la fortune de l’espace public national. » Ce processus est conforté par la présence d’enjeux concrets qui suscitent mobilisation et débat. Enfin, « l’individu est réhabilité parce qu’il échappe à l’effet de socialisation stato-national. Il y a un effet de spatialisation multiple qui superpose plusieurs cartes des allégeances et suggère même qu’un ordre international peut se concevoir dans le contexte d’une pluralité et d’une volatilité identitaire. »

Malgré certaines apparences, le concept d’opinion publique européenne n’est pas vide de signification : il y a des attitudes communes à l’ensemble des Européens et la désaffection dont souffre l’Europe depuis dix ans s’explique aussi par une réelle volonté de savoir.

3.       Déficit démocratique ou déficit pédagogique ?

L’ignorance des questions européennes est en effet très importante et s’il est parfois difficile de saisir les évolutions de l’opinion publique européenne, la méconnaissance globale des autres pays et plus encore des institutions de l’Union fait partie de ces caractéristiques communes à tous les pays européens.

Une enquête conduite en 1998 dans onze pays européens a révélé une profonde ignorance des principales personnalités politique européenne : si Tony Blair, Helmut Kohl et Jacques Chirac bénéficiait d’une notoriété conséquente (plus de 80 % des sondés déclarent les connaître), moins d’un Européen sur deux savait qui était Lionel Jospin et moins de un sur trois connaissait José Maria Aznar ou Jacques Santer, pourtant alors président en exercice de la Commission. En mai 1999, une autre étude a montré que si Romano Prodi était connu par un Européen sur deux, près des trois quarts étaient incapables de dire s’ils en avaient une bonne ou une mauvaise opinion.

A cette impossible incarnation de l’Union s’ajoute une profonde méconnaissance des institutions : les trois quarts des citoyens européens déclarent au mieux « en savoir peu » sur le fonctionnement de l’Union européenne et notamment du triangle institutionnel qui fait sa spécificité. Lors des élections européens, une majorité de citoyen européen déclare faire son choix en fonction de critères de politique intérieure alors que le taux d’abstention est déjà très élevé.

Cette méconnaissance globale de l’Union se traduit politiquement par une forte défiance des citoyens européens vis-à-vis de ses institutions : la défiance à l’égard de la Commission européenne est une constante européenne. Elle atteint des sommets en Grèce (73 % d’opinion négative), au Danemark (68 %) ou en Allemagne (60 % ). Globalement, l’indice de confiance de la Commission s’élève à 45 %, alors que 30 % des citoyens européens ne lui font pas confiance. Quant au Parlement européen, quelques mois après les élections européennes, le taux de confiance qu’il recueille s’établit à 53 % (+3 points).

Comment dès lors interpréter la lancinante rengaine du « déficit démocratique » dont souffriraient les institutions européennes ? Les institutions sont-elles effectivement peu démocratiques ou n’est-ce pas leur méconnaissance par les citoyens européens qui les rend de fait peu accessibles ? Si on ne peut nier que certaines institutions comme la Commission et le Conseil pourraient améliorer leur ouverture et la transparence de leur fonctionnement, la question de la pédagogie de l’Europe mérite d’être posée : si les citoyens comprenaient mieux le fonctionnement de leurs institutions, ils les accepteraient sans aucun doute beaucoup mieux. C’est d’ailleurs ce qu’ils réclament puisque dans un Eurobaromètre de 1998, 89 % des Français déclaraient souhaiter que l’on « apprenne aux enfants, à l’école, la façon dont les institutions de l’Union européenne fonctionnent ».

4.       Désir d’Europe ?

La mauvaise image des institutions européennes, la profonde ignorance des personnalités des autres pays européens et des institutions de l’Union, l’abstentionnisme record lors des élections européennes, tous ces signes laissent à penser que la construction européenne souffre d’une profonde crise de désaffection. Pourtant, lorsque l’on interroge les Européens sur les politiques européennes, ils sont une grande majorité à exprimer leur satisfaction et à souhaiter encore plus d’intervention européenne. Exprimé sur le mode de l’attente déçue, le sentiment dominant n’invite pas à remettre en question la construction européenne, bien au contraire !

Le cas de l’euro est révélateur : malgré les difficultés et notamment l’évident handicap que constitue sa virtualité présente, la monnaie unique européenne satisfait la majorité des Européens vivant dans un pays qui l’a adoptée. Entre octobre 1998 et mai 1999, l’indice de satisfaction (écart entre satisfaits et mécontents) a même progressé de 10 points. La campagne de communication qui a accompagné le lancement de l’euro était pourtant passée et la monnaie avait commencé à se déprécier fortement face au dollar mais les Européens et notamment les Allemands ont compris le potentiel d’unification que représentait cette monnaie qui plus que jamais est une chance pour l’Europe. La baisse de popularité de l’euro qui a suivi cette période s’explique on l’a vu par la totale désincarnation de cette monnaie qui ne peut satisfaire le citoyen qui se croit oublier au profit d’intérêts financiers.

Dans le domaine hautement symbolique de la politique étrangère et de sécurité commune, les attentes des Européens devancent les réalisations de leur gouvernement : pour près des deux tiers des citoyens de l’Union, les pays membres « devraient avoir une politique étrangère commune ». Et près des trois-quarts estiment qu’ils « devraient avoir une politique de sécurité et de défense commune ».

Quand on interroge plus généralement les Européens sur l’attitude de leurs gouvernements respectifs (enquête Louis Harris-Le Monde de mai 1999), ils paraissent demandeurs d’une intégration plus poussée : si près de la moitié des personnes interrogées estime que leurs gouvernements font « ce qu’il faut » à propos de la construction européenne, plus d’un quart juge que les autorités « ne vont pas assez loin ». En Autriche, en Grèce et dans une moindre mesure en Italie, ce sentiment est encore plus développé. Seuls les Allemands, compte-tenu de la spécificité historique déjà évoquée de leur pays, considèrent que leur gouvernement « va trop loin dans la construction européenne ». Nous avons vu précédemment que l’élargissement n’était pas une priorité pour la grande majorité des citoyens européens : si pour eux l’élargissement ne constitue pas le progrès qu’ils souhaitent de la construction européenne, c’est bien un approfondissement qu’ils réclament.

Enfin, quand on aborde des questions relatives à l’avenir plus lointain de la construction européenne comme l’armée européenne ou la création d’un gouvernement européen commun, les opinions positives sont légèrement majoritaires, alors même que ces projets semblent sacrilèges à de nombreux gouvernements.

Le débat sur l’Europe est mal posé : ce n’est plus la question lancinante du « plus ou moins d’Europe » qu’il faut discuter. Il s’agit plutôt de s’interroger sur la meilleure façon d’enseigner l’Europe et de l’incarner autrement que par des mesures trop financières afin d’éviter la relative désaffection dans l’opinion publique  dont elle souffre. Ce n’est qu’en expliquant encore et toujours qu’on satisfera ceux qui pensent que l’Europe est en panne et qu’on convaincra ceux que la construction européenne effraie.

L’exemple de l’attitude des jeunes est à cet égard probant : longtemps très favorable à la construction européenne, ils affichent aujourd’hui une certaine morosité. La difficulté face à ce public est de maintenir l’intérêt et l’attitude positive lorsque l’idée devient politique. Pour lutter contre ce phénomène, il faut continuer à expliquer ce que fait l’Europe et souligner le formidable bond en avant historique que représente pour ces quinze pays (et bientôt vingt-cinq) le fait de travailler ensemble.

 

II – Quelques propositions pour mobiliser l’opinion publique européenne

Mobiliser l’opinion publique européenne doit être l’affaire de tous. Pour répondre aux Cassandre qui encombrent les ondes de leurs discours inquiétants, il faut proposer des mesures simples et concrètes, susceptibles de mobiliser l’opinion et de susciter un débat au niveau européen.

A. Susciter le débat européen

Le débat lancé par Joshka Fisher est intéressant autant par les idées qu’il propose que par les réactions qu’elles suscitent : tous les pays européens se sont sentis concernés et les réponses aux propositions du leader Vert allemand ont afflué. Il faut continuer à proposer, à soumettre des idées au débat public afin de familiariser l’opinion avec certaines idées de manière à distiller par capillarité des propositions qui seront adoptées plus tard.

Créer le débat dans toute l’Europe a deux avantages : cela permet de préciser des idées et des propositions concrètes d’une part tout en contribuant à la formation d’une opinion publique européenne consciente de son existence et de sa force. 

B. L’Europe : une solidarité de fait

Deux politiques européennes symbolisent à elles seules la solidarité de fait que crée l’Europe : la politique agricole commune, si décriée, et les fonds structurels. Pourquoi, en relation avec la Commission européenne, ne pas lancer une campagne sur le thème de la « solidarité entre Européens » qui serait symbolisée par ces deux politiques dont l’objectif est d’une part de donner à l’agriculture européenne une chance de se développer et d’autre part d’assurer une juste répartition des richesses entre les différentes régions européennes.

De même, les échanges Erasmus, le système de parrainage de pays candidats à l’union, les accords ACP participent de cette Europe solidaire que souhaitent les citoyens. L’Europe sociale, l’Europe humaine, est trop souvent ignorée au profit de l’Europe économique et financière : il faut la faire connaître.

C. Des mesures symboliques

L’élection au suffrage universel direct des députés européens est décevante : la campagne qui la précède est constamment centrée sur des thèmes nationaux qui laissent peu de place aux questions européennes et la participation y est médiocre, pour ne pas dire consternante, comme au Royaume-Uni par exemple.

Une proposition lancée il y a quelques années déjà par Valéry Giscard d’Estaing pourrait elle aussi contribuer à poser le débat sur des bases saines compréhensibles de tous : l’élection d’un « président de l’Europe », doté de pouvoirs d’abord symboliques, doit être envisagée. Dans une telle hypothèse, lors de la campagne précédent l’élection, il ne sera pas possible comme lors des élections des parlementaires européens de faire l’impasse sur le débat européen. Mais, avant même de lancer la campagne pour tel ou tel, l’idée même d’un « président de l’Europe » doit être examinée en détail et discuter par le plus grand nombre.

D. Pour une pédagogie de l’Europe

Nulle pédagogie ne peut se concevoir si l’on n’obtient préalablement l’attention du public : or l’information relative à l’Europe est actuellement celle à laquelle sont attentifs le moins de gens (16% des Européens y sont attentifs, 33% l’ignorent absolument). Il importe donc de faire comprendre aux gens l’importance de l’action des institutions européennes si l’on veut retenir leur attention.

Jusqu’à présent, les gouvernements nationaux n’ont pas cherché à établir ce contact, qui leur aurait fait perdre un bouc émissaire bien pratique ; les médias ne sont pas disposés à s’investir dans un travail de sensibilisation de fond sur la longue durée. Aussi serait-il souhaitable que le gouvernement français mette en place une structure de « veille » européenne qui se ferait l’écho des travaux européens susceptibles d’avoir un impact dans le grand public, de façon à susciter  tout de suite le débat et à éviter que celui-ci n’intervienne, en réaction, qu’au moment de la transposition d’une directive dans la législation nationale, comme c’est actuellement le cas (la chasse). Ce veilleur européen aura ainsi pour objectif d’aider à la constitution d’un public pour l’information européenne, attirant par contrecoup les médias classiques sur ce terrain. Outre la production de communiqués et de brefs dossiers, l’animation d’un site web, le veilleur pourrait être chargé sur une chaîne publique — la télévision restant le premier canal d’information en France — de diriger la conception d’une série infographique de quelques minutes (type INSEE) diffusée par exemple avant le 19-20 de FR3, pour profiter de l’effet de proximité induit par la dimension régionale.

Conclusion

Lorsque l’on étudie de près les résultats des élections européennes, que l’on suit l’attitude à l’égard de l’euro ou que l’on examine les résultats globaux proposés par les enquêtes Eurobaromètre, le même constat s’impose : l’Europe déçoit, l’Europe inquiète, l’Europe reste ignorée.

Pourtant, malgré tout, l’Europe reste une idée stimulante, porteuse d’espoir et d’utopie à laquelle les citoyens européens ne renoncent pas : ce qu’ils rejettent, c’est son incarnation trop souvent caricaturée.

Pourtant, l’opinion publique européenne voit peu à peu le jour. Avec elle, c’est l’Europe qui s’éveille enfin : non pas l’Europe économique et financière, celle du marché unique, mais l’Europe politique, qui peine à voir le jour.

Il ne faut pas décevoir l’opinion :  ce serait un formidable malentendu. Il faut donc au contraire expliquer ce que fait – déjà – l’Europe et continuer à œuvrer pour un approfondissement de la construction européenne, lisible par ses citoyens et utile à tous.

Nous voulons par nos propositions et le texte qui suit faire face à cette situation. Ce rapport est notre contribution aux doutes qui saisissent aujourd’hui l’Europe.