II
– Les objectifs des fondateurs
Les principes d’une nouvelle communauté
Jeux et enjeux politiques dans la
négociation
B. La Communauté économique européenne
Le rapprochement des dispositions
législatives, réglementaires et administratives des Etats membres
Principes de la politique de la concurrence
La politique commerciale commune
La politique agricole commune et la
politique des transports
Une politique des transports sans
consistance
IV
– Mise en œuvre et bilan à la fin des années 60.
B. Des institutions évolutives
Une Union douanière rapidement réalisée
La liberté d’établissement et de circulation
D. Les difficultés et les échecs
L’avenir de la construction européenne n’est pas assuré. Pour les optimistes, l’Union progresse, le passage à l’euro étant de ce point de vue un acquis important et irrémédiable, qui devrait ouvrir la voie à une intégration politique enfin plus importante. Mais, il manque à l’Europe d’aujourd'hui un accord fondamental sur ses objectifs à long terme.
Les fondements de cet accord pourront peut-être être retrouvés si l’on se penche sur le texte fondateur de l’Union européenne d’aujourd'hui, le traité de Rome, sur son contexte ainsi que sur sa mise en œuvre dans les années 60 qui porte déjà les germes de l’impuissance contemporaine.
Texte novateur dans son principe et ses dispositions concrètes, fruit de négociations politiques et diplomatiques aujourd'hui souvent oubliées, le traité de Rome à l’heure où l’Europe s’interroge sur son avenir et son devenir mérite d’être relu, réécouté et peut-être médité. N’ouvrait-il pas la voie à une Europe dont les ambitions étaient avant fédérales ?
Au-delà du marché commun, voulu par les Allemands et le Benelux plus que par la France et l’Italie, et d’Euratom conçue au départ par Jean Monnet comme le cœur du traité, ce texte s’inscrivait dans une longue tradition politique et intellectuelle de défense de l’intérêt et de la vision européenne de l’organisation continentale, quelques années après la guerre, quelques années après que le plan Marshall a été proposé à l’ensemble de l’Europe et refusé par sa partie est, entérinant ainsi la partition du continent voulu et organisée par l’URSS.
Le traité de Rome mérite une relecture attentive, un rappel de ses objectifs et des politiques qu’il mettait en œuvre : à l’heure où l’on réfléchit à l’avenir d’une organisation politique profondément originale à l’échelle de l’histoire de la civilisation occidentale qui va s’élargir à douze nouveaux membres, bouleversant par là-même ses fondements et ses principes, revenir au texte fondateur de l’Union européenne s’est imposé à l’Institut pour la démocratie en Europe comme une façon importante et nécessaire de penser l’Europe à venir.
La diplomatie française de l’immédiat après-guerre était dominée par deux impératifs : restaurer l’autorité de la France dans un empire menacé, en particulier en Indochine d’une part et obtenir des garanties aussi fortes que possible contre toute nouvelle menace allemande. L’une de ses garanties était la tutelle exercée par les Alliés occidentaux sur la Ruhr, berceau de la puissance industrielle allemande. Mais, la restitution de l’Allemagne occidentale posait le problème de la Ruhr. La France était trop faible pour s’opposer à la volonté des Etats-Unis de faire de la RFA un élément de résistance à l’impérialisme soviétique.
Jean Monnet, par son esprit original et sa vision d’une Europe unie, fut le premier à proposer une politique de conciliation avec l’Allemagne en rupture absolue avec la politique de la France à l’égard de son voisin, depuis 1870. L’idée de Monnet consistait en une géniale fuite en avant : puisqu’il fallait rendre la Ruhr à l’Allemagne, pourquoi ne pas proposer à celle-ci la mise en commun de la production charbonnière et sidérurgique, qui serait gérée par une organisation supra-nationale. La France maintiendrait de fait un contrôle sur cette région, les complémentarités Ruhr-Lorraine seraient valorisées et un geste spectaculaire de réconciliation serait accompli.
La CED : le 25 juin 1950, l’invasion de la Corée du Sud par la Corée du Nord, encouragée par Staline et la Chine, crée un grand sentiment de danger en Europe. Les Etats-Unis exigent alors que l’Allemagne participe à l’effort commun de défense organisé dans le cadre du Pacte atlantique signé en avril 1949 à Washington. Pour la France, cette volonté signifie surtout que l’Allemagne va pouvoir reconstituer une armée. D’où l’idée de René Pleven de transposer l’idée de la CECA au domaine de la défense et de créer la Communauté européenne de défense. Il propose donc en octobre 1950 de répondre aux exigences américaines en intégrant des contingents allemands dans l’armée européenne. Le 27 mai 1952, le texte est signé et rapidement ratifié par les cinq partenaires de la France dans la CECA. Dans l’hexagone, le débat fait rage qui oppose les partisans de la CED qui y voit le point de départ de l’union politique de l’Europe et ses adversaires qui y voit la fin de l’armée française et la remilitarisation de l’Allemagne. Finalement, le 30 août 1954, sous le gouvernement de Pierre Mendès-France qui laissa la liberté de vote à ses ministres, le projet fut rejeté par l’Assemblée nationale française.
L’Union sur le terrain politique et militaire s’était avérée trop périlleuse. Restait le terrain économique pour faire progresser cette union que certains jugeaient inéluctable pour redonner aux pays européens la voie de la prospérité.
La crise de Suez devait rappeler, selon les mots de Paul-Henri Spaak, qu’il «est bien difficile d’être alliés dans un coin du monde et de s’opposer violemment dans un autre». Britanniques et Français reprochèrent aux Américains d’avoir voté, à l’O.N.U., la condamnation d’une intervention armée dont les États-Unis portaient, selon eux, indirectement la responsabilité : après tout, c’était le refus de Washington de financer le barrage d’Assouan qui avait incité Nasser à nationaliser le canal. Les Américains déplorèrent ce recours à la «diplomatie de la canonnière» qui détourna partiellement l’attention des autres pays de l’intervention soviétique en Hongrie.
La crise eut des effets très différents sur Londres et sur Paris. Les Britanniques se persuadèrent qu’ils n’avaient plus les moyens d’agir sans le soutien des États-Unis: aussi, pour eux, l’affaire déboucha-t-elle, au printemps de 1957, sur une relance inattendue des «liens spéciaux» entre les deux pays. Les Français en conclurent, au contraire, qu’il fallait construire l’Europe pour renforcer leur voix, trop isolée autrement, et accélérer leurs recherches atomiques militaires: lorsque Boulganine avait menacé des foudres atomiques les Français et les Britanniques, Washington avait laissé entendre que la garantie atlantique jouerait si le territoire européen était menacé, mais que les troupes expédiées à l’autre bout de la Méditerranée n’étaient pas couvertes par le traité.
Les événements de Hongrie avaient achevé de montrer aux Européens leur faiblesse et la nécessité de s’unir. Les gouvernements français et britanniques alors dirigés par Guy Mollet et Anthony Eden avaient durement ressenti la pression conjointe exercée sur eux par Eisenhower et Boulganine.
La déclaration Schuman du 9 mai 1950 : la guerre froide se développait, l’Europe était hantée par la bombe atomique et l’Allemagne faisait toujours peu à la France.
Après l’échec de la CED, Jean Monnet avait annoncé qu’il ne demanderait pas le renouvellement de son mandat et qu’il allait se consacrer à la relance de la construction devant aboutir aux « Etats-Unis d’Europe ». Il a d’abord envisagé une extension des compétences de la CECA aux transports et une Communauté de l’énergie atomique pacifique dont le président de la SNCF de l’époque, Louis Armand, se fit l’avocat.
Comme la France était discréditée par le rejet de la CED, ce fut le Belge Paul-Henri Spaak qui prit l’initiative d’une conférence destinée à réfléchir à l’organisation future d’autres communautés. Les débats partageaient les partisans d’une relance par l’extension des compétences de la CECA aux transports et à l’énergie atomique (relance sectorielle) et ceux qui souhaitaient une relance par l’intégration économique. Réunie en juin 1955 à Messine, en Sicile, elle regroupe de hautes personnalités allemandes, françaises, italiennes et du Benelux. Les Français (Antoine Pinay notamment) sont favorables à de nouvelles communautés sectorielles à l’image de la CECA alors que les Allemands et les représentants du Benelux souhaitent une union douanière qui servirait de cadre à la libéralisation des échanges, après la suppression des contingentements largement acquise grâce à l’OECE. La conférence ne choisit finalement pas entre l’extension de la CECA et le Marché commun général. La résolution de Messine déclara que les Six étaient favorables au développement de nouvelles institutions communes, au regroupement progressif des économies nationales, à la création d’un Marché commun et à l’harmonisation de la politique sociale. Le terme de supranationalité n’a pas été retenu.
Au terme de la conférence, Paul-Henri Spaak fut chargé de présider un comité d’experts destiné à formuler des propositions claires et précises.. Il est assisté de Pierre Uri et Hans von der Groeben. De juillet 1955 à avril 1956, le comité Spaak réussit à penser la création de deux nouvelles communautés tout en imaginant les formules juridiques que l’on retrouve dans les deux traités.
Les expériences d’union douanière du passé avaient montré l’effet stimulant de la création d’un grand marché : aux Etats-Unis, en Allemagne avec le Zollverein (1834) ou encore dans le Benelux (1948), les effets de l’unification ont été très positifs. A l’inverse, l’exemple de l’unification italienne a montré que les régions les moins favorisées pouvaient pâtir de l’élargissement d’un marché si elles n’y étaient pas préparées.
Les Européens avaient acquis la certitude que les techniques américaines et le niveau de productivité atteint aux Etats-Unis étaient largement liés à la taille de leur marché intérieur. Ils pensaient qu’un grand marché commun européen permettrait la transformation rapide et profonde de l’appareil de production, condition nécessaire pour acquérir une capacité concurrentielle à l’égard de l’industrie américaine et s’engager vers la libéralisation mondiale qui se dessinait déjà.
La connotation libérale du Marché commun apparaît dans la place majeure attribuée au marché et dans la confiance accordée à ses vertus régulatrices. L’effet attendu est l’intensification de la concurrence et l’élargissement du marché stimulant les économies d’échelle, conditions nécessaires pour une forte expansion économique susceptible d’entraîner la hausse du niveau de vie prévue par le Traité. La libre circulation apparaît ainsi comme le principal moteur du Marché commun et touche quatre domaines fondamentaux, appelés d’ailleurs couramment les « quatre libertés » qui sont énoncées dans l’article 3 a et c du Traité :
Mais, la Communauté ne se réduisait pas à une zone de libre-échange : la solidarité communautaire était inscrite dans le Traité dans le cadre des « politiques communes ». C’est, outre l’union douanière, le deuxième facteur d’unification, plus volontaire que le libre-échange dont les effets sont automatiques.
La déclaration liminaire du Traité et ses premiers articles sont consacrés aux principes fondateurs et définissent les objectifs à long terme des Etats signataires du Traité instituant la Communauté économique européenne.
Evitant de prendre position sur la question du fédéralisme, la déclaration liminaire affirmait que les signataires « étaient déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». Le Traité définissait des objectifs économiques et sociaux assez ambitieux : les Six se proposaient « d’assurer par une action commune le progrès économique et social de leur pays en éliminant les barrières douanières qui divisent l’Europe ». Ils assignaient « pour but essentiel à leurs efforts l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi de leur peuple ». Ils souhaitaient, grâce à l’élimination des obstacles existants, « garantir la stabilité dans l’expansion, l’équilibre des échanges et la loyauté dans la concurrence ». Affirmant la solidarité qui lie l’Europe et les pays d’Outre-Mer, ils étaient résolus à « affermir par cet ensemble de ressources les sauvegardes de la paix et de la liberté ». La Communauté enfin qu’ils voulaient établir était extensible puisqu’ils appelaient « les autres peuples de l’Europe qui partageaient leur idéal à s’associer à leurs efforts ».
Le Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne entrait en vigueur le 1er janvier 1958 après les procédures de ratification. Il prévoyait une période de transition de douze ans au terme de laquelle le Marché commun serait définitivement institué. Mais, au-delà de l’horizon des années soixante-dix, les signataires espéraient renforcer les relations politiques entre les Etats membres et on percevait bien dans le texte initial du Traité l’idée d’une Union européenne en devenir.
L’échec de la CED et les premières difficultés de la CECA ont affaibli le courant supranational, mais la nécessité d’une institution indépendante des gouvernements est reconnue. Son rôle sera plutôt de proposition que de décision, sauf pour la politique de la concurrence. Le pouvoir de décision appartiendra à un « Conseil » composé de ministres représentant les Etats. Une disposition ingénieuse est destinée à garantir à la Commission une réelle influence et à préserver l’intérêt commun contre des coalitions de circonstance. À partir de la deuxième étape de la période de transition de douze ans au cours de laquelle sera en mis en place le marché commun, le Conseil pourra prendre la plupart des décisions à la majorité qualifiée mais seulement s’il ne s’écarte pas des propositions de la Commission. L’Assemblée parlementaire, composée de délégués des parlements nationaux, sera commune à la CECA et aux deux nouvelles communautés, de même que la Cour de justice.
La haute administration française et le patronat firent preuve d’une hostilité presque généralisée pour le projet de marché commun : ils prétendaient que les entreprises françaises ne pourraient accepter la concurrence extérieure qu’après une harmonisation des charges salariales, sociales et fiscales. Les Français pensaient être très en avance sur le plan social, par rapport aux Allemands notamment. Le poids des charges était en réalité plus dû à une surévaluation monétaire qu’à l’avancée du système sociale hexagonale. Pierre Mendès-France se vit l’avocat de ces thèses le 18 janvier 1957 dans un grand discours. Il est vrai qu’il était viscéralement hostile à Guy Mollet qui était lui favorable au marché commun.
La France était particulièrement attentive à plusieurs domaines : l’agriculture d’abord et les colonies dont elle voulait faire partager le fardeau du développement avec ses partenaires en leur faisant miroiter le vaste champ pour les exportations qui s’ouvrait à eux. Pierre Moussa, directeur des Affaires économiques au ministère de la France d’outre-mer, affirmait ainsi : « la France, puissance africaine, a besoin du concours d’autres puissance développées pour rendre effective la croissance de l’Afrique ». La France était également partisane d’une politique sociale avancée car elle pensait avoir un système social performant qui ne devait pas la pénaliser face à ses partenaires.
L’Allemagne et le Benelux soutenaient fortement le principe du marché commun et la libre concurrence. Ils étaient particulièrement attentifs aux aides d’Etat que la France encourageait, conformément à sa tradition colbertiste et jacobine.
La libre circulation des travailleurs et la politique régionale avec notamment la création d’une Banque européenne d’investissement étaient d’abord des revendications italiennes. L’Italie craignait en effet la puissance industrielle allemande et voulait que ses travailleurs puissent circuler librement dans toute l’Europe et en même temps, elle voulait s’assurer de l’aide de ses partenaires pour ses régions en difficulté.
Le traité de Rome est le fruit de ces oppositions et de ces priorités nationales. La longue série des revendications nationales dans le processus de construction européenne débutait, avec le traité CEE mais aussi avec Euratom.
Ce n’est pas seulement en effet le traité du marché commun qui a été signé à Rome le 25 mars 1957 mais également un traité instituant une Communauté européenne de l’énergie atomique baptisée Euratom. Ce projet répondait à la volonté des Français qui étaient plus favorables aux communautés sectorielles. Plusieurs avaient été envisagées avant ou après la conférence de Messine : pool vert pour l’agriculture, pool des transports, pool de la santé. Les deux premiers seront inclus dans le traité sur le marché commun. L’intérêt pour l’Europe d’assurer son indépendance énergétique grâce à l’atome avait été mis en lumière par l’affaire de Suez en 1956.
La France disposant d’une certaine avance dans le domaine atomique grâce au CEA, voyait dans Euratom une chance de faire adopter et développer sa filière dite « graphite-gaz » par ses voisins européens. Ce traité intéressait plus la majorité des diplomates et des hauts fonctionnaires français qui restaient sceptiques quant aux possibilités de faire appliquer le marché commun.
La France est donc parvenue, contre le principe du marché commun et de la libre concurrence, à mettre en œuvre « son » traité dont l’avenir, on le verra, a été rapidement menacé.
Il n’y a pas un mais deux traités de Rome, signés le 25 mars 1957 par les Six, déjà signataires du traité de Paris instituant la CECA en 1951.
En se proposant « d’établir les fondements d’une Union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », les chefs d’Etat et de gouvernement permettaient une évolution ultérieure de l’Union, mais se refusaient à l’enfermer dans un modèle pré-établi.
La cinquième partie du Traité établit les institutions :
On retrouve dans les institutions de la Communauté économique européenne le Conseil, la Commission, l’Assemblée et la Cour de justice qui existaient déjà pour la CECA. Mais, cette similitude institutionnelle ne correspond pas tout à fait à une identité conceptuelle. La supranationalité est sensiblement atténuée non seulement dans la terminologie (« Commission » est plus neutre que « Haute autorité ») mais aussi dans les faits : le pouvoir de décision est transféré de l’institution représentative de la Communauté à l’institution inter-gouvernementale, le Conseil.
Le traité de la CEE comporte un préambule dont la première phrase déclare que les signataires sont « déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». Il y a 248 articles.
Après une première partie définissant les principes régissant la Communauté, la seconde expose les modalités de la libre circulation des marchandises, le calendrier du désarmement douanier et de l’élimination des restrictions quantitatives, les modalités de la libre-circulation des personnes, des services et des capitaux. La troisième partie intitulée « la politique de la Communauté » expose les dispositions communes en matière de concurrence, de fiscalité, de rapprochement des législations, de conjoncture, de balance des paiements, de commerce, ainsi que les dispositions sociales, les fondements d’un FSE et d’une BEI.
Le Traité prévoit aussi, parallèlement à la suppression progressive des droits de douane, des politiques communes, peu nombreuses mais essentielles. L’Article 3 du Traité en établit quatre :
C’est l’article 100 du Traité. Ce rapprochement est une condition sine qua non pour le bon fonctionnement du Marché commun car les Etats peuvent vouloir instaurer des « frontières techniques », normes ou réglementations adoptées par les Etats sous prétexte de protéger les consommateurs, leur sécurité, l’hygiène ou l’environnement. Elles relèvent parfois de la standardisation industrielle et trouvent certaines de leurs racines dans des habitudes nationales, comme la fabrication des fromages en France. Mais, elles peuvent constituer un protectionnisme plus ou moins manifeste, provoquant des coûts supplémentaires ou introduisant des distorsions en freinant les économies d’échelle.
Le Traité de Rome interdit donc (article 30 à 34) les mesures d’effet équivalent, correspondant à des restrictions quantitatives, à l’exception des restrictions justifiées par des raisons valables.
La politique de la concurrence veille à ce que les conditions de concurrence soient les mêmes pour tous. Le but est de protéger les consommateurs des distorsions de concurrence en leur assurant les prix les plus bas possible. La Commission et sa Direction générale 4 est spécialement chargée d’appliquer cette politique à l’égard des entreprises comme des Etats, de sa propre initiative ou sur plainte d’une entreprise ou d’un pays membre. Elle dispose de pouvoirs importants : droit de contrôler les comptes, d’infliger des amendes, d’autoriser des accords ou d’interdire des concessions exclusives et des ententes, en s’appuyant sur les arbitrages de la Cour de justice de Luxembourg dont les arrêts font jurisprudence. Ainsi se constitue un droit européen de la Concurrence.
En ce qui concerne les entreprises, les interdictions sont les suivantes (article 85) :
Les abus de position dominante sont également interdits qui visent à imposer des prix ou des conditions de transactions « non équitables », qui limiteraient la production ou les débouchés au préjudice des consommateurs, qui appliqueraient des conditions inégales de prestations. Une firme est considérée comme détenant une position dominante si sa part du marché intérieur atteint 50 % et si elle s’y maintient. Les concentrations d’entreprises sont surveillées et le dumping intérieur est interdit (art. 91).
Du point de vue des Etats, « les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence (art. 92) sont interdites. Les participations d’Etat au capital des entreprises peuvent être considérées comme des aides. Les privilèges fiscaux, tarifs réduits de transports et les aides à l’exportation sont aussi interdits. Des dérogations sont accordées lorsqu’il s’agit d’aides régionales visant à mieux équilibrer le développement de la CEE ou pour des secteurs en difficulté.
Si la Communauté ne prévoit pas de politique industrielle et en rejète même l’idée, elle dispose avec la politique de la concurrence et l’harmonisation technique d’un moyen d’agir indirectement sur les structures industrielles. Elle peut l’utiliser surtout selon une « tactique d’environnement » qui crée, sous l’angle du marché, l’accompagnement favorable à la libre circulation et à l’intégration. L’intervention publique de la Communauté et des Etats membres permet donc à la fois de conforter le marché et d’en corriger les défaillances selon une dialectique subtile : du marché et de l’intervention, de la diversité et de l’harmonisation, des avantages statiques et dynamiques de la concentration ou de l’échange.
La politique commerciale commune se met en place par l’application aux importations et aux exportations d’un « régime commun ». Le principal élément concernant les importations est le « tarif extérieur commun » (TEC) qui soumet au même droit de douane l’importation d’un produit, quel que soit l’Etat membre dans lequel il entre. Devant l’hétérogénéité des taux en vigueur, le TEC choisi résulte d’une moyenne des taux, plus élevée pour les uns et plus basse pour les autres, ce qui est un signe de solidarité commune.
Un système commun de défense commerciale sera également adopté et instituera des droits anti-dumping pour lutter contre des importations à des prix faussant la concurrence ou combattant les pratiques commerciales abusives des pays tiers.
Enfin, aux négociations du GATT, les Six parleront d’une seule voix et mèneront une « action commune (article 116).
Le traité CEE faisait de la politique agricole la principale politique commune conduisant à la mise en place d’une véritable communauté. Le poids de l’agriculture dans la société et l’économie européenne était tel alors qu’il devait conduire à d’authentiques décisions politiques. De plus, la réalisation d’un marché commun pour les produits agricoles rencontrait des difficultés particulières qui ne pouvaient être surmontées par la seule abolition des droits de douane, comme c’était le cas pour les produits industriels. Les agricultures nationales bénéficiaient traditionnellement de systèmes d’aides divers, tant pour la production que pour l’exportation. Il fallait tenir compte également du poids électoral de la paysannerie et s’efforcer de concilier les intérêts divergents des grands Etats. La France était à la recherche de débouchés assurés pour ses excédents alors que l’Allemagne souhaitait s’approvisionner au meilleur compte sur les marchés mondiaux, les prix français étant supérieurs aux cours mondiaux. Pour ne pas ruiner les agricultures nationales, il fallait donc assurer la mise en place de mécanismes permettant le développement « d’une préférence naturelle entre les Etats membres » (article 44) et d’un ajustement graduel.
La politique agricole commune est le meilleur exemple de l’imbrication délicate du jeu du marché et d’une gestion administrée de l’agriculture. Elle a d’ailleurs été le théâtre d’affrontements sévères entre « protectionnistes » et « libre-échangistes ».
Conscients de cette situation, les signataires du traité de Rome définirent avec soin les principes et les objectifs généraux de la politique agricole commune (articles 38 à 47 du traité), ménageant ainsi la possibilité d’une négociation équilibrée. Aucun calendrier n’avait été fixé. Il était seulement prévu que la Commission élabore une politique commune dans les deux ans (article 43).
Cinq objectifs sont définis :
§ Accroître la productivité et la production ;
§ Garantir la sécurité des approvisionnements ;
§ Stabiliser les marchés ;
§ Garantir un niveau de vie équitable aux agriculteurs ;
§ Assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
L’orientation est donc très nettement productiviste : il faut la replacer dans le contexte de l’après-guerre, encore très présent en 1957. L’Europe avait eu faim, elle voulait se donner les moyens de produire suffisamment pour produire sa population. Or, en 1960, la Communauté n’assurait encore que 83 % de ses approvisionnements.
Les mécanismes de la politique agricole commune reposent sur trois grands principes :
La politique des transports sera pendant longtemps considérée simplement sous l’angle des entraves susceptibles de freiner la liberté de circulation et la concurrence et non comme un secteur économique en tant que tel. Pendant longtemps, elle ne sera donc qu’une réglementation communautaire, sans volonté commune et solidaire.
La CEE considérait l’ouverture contrôlée de son économie sur le monde comme un principe de développement. L’orientation communautaire est en effet fondée sur le principe de la libération générale et progressive des échanges internationaux, pour contribuer au « développement harmonieux du commerce mondial » (article 110). Mais, la CEE refusait la solution de la forteresse comme celle du libre-échangisme à tout va, elle voulait réguler son ouverture.
En associant à la Communauté (article 131) les pays et territoires d’outre-mer liés à la France, à la Belgique, aux Pays-Bas ou à l’Italie, il s’agissait d’assurer « la promotion du développement économique et social » de ces pays africains tout en évitant de les pénaliser en les excluant du Marché commun.
La quatrième partie fixe les grandes lignes de l’association de la Communauté avec les « pays et les territoires non européens entretenant des relations particulières » avec les Etats membres.
Le Traité créant l’Euratom comprend un préambule où les signataires se déclarent « résolus à créer les conditions de développement d’une puissante industrie nucléaire ». Il comprend 223 articles.
La première partie précise les missions de la Communauté, la seconde porte sur « les dispositions favorisant le progrès dans le domaine nucléaire » (développement de la recherche, diffusion des connaissances, protection sanitaire, investissement, entreprises communes, contrôles de sécurité, régimes de propriété, établissement d’un marché nucléaire). La troisième partie établit des institutions sur le même modèle que celles de la CEE. Mais, la pratique dite du « juste retour » selon laquelle chaque Etat doit retrouver en commandes l’équivalent de ses investissements a fait perdre beaucoup de son intérêt à l’Euratom.
Le Traité CEE était d’autant plus précis sur le calendrier de la libération des échanges (une période transitoire de 12 ans découpée en trois étapes) qu’il se bornait à des principes généraux pour ce qui concernait les politiques communes, prévues mais non définies en détail. Nombre de modalités d’applications et de règlements seraient à élaborer ultérieurement, particulièrement en ce qui concerne le rapprochement des politiques économiques ou des législations nationales :
Ces impératifs allaient inévitablement heurter les prérogatives souveraines des Etats membres, ainsi que de nombreux intérêts catégoriels ainsi que des opinions nationales peu préparées à la complexité technique des problèmes. La réalisation du Traité CEE risquait d’être confinée dans d’interminables discussions d’experts et de hauts fonctionnaires nationaux, au sein d’institutions à vocation purement technique, prêtant vite le flanc aux accusations de « technocratie » de la part des adversaires de cette entreprise. Ainsi, le déséquilibre déjà constaté avec la CECA, accentué par la défection de la CED, ne pouvait que s’aggraver avec la CEE : une construction continentale supranationale au-dessus d’opinions encore très largement attachées à leur cadre national. Les racines du « déficit démocratique » étaient posées.
Après l’échec de la CED, les gouvernements en revinrent à l’économie et supprimèrent toute référence au « supranational » qui était présent dans le traité CECA. Ils instaurèrent un équilibre original entre institutions inter-gouvernementales – politiques - et institutions supra-nationales – techniques. Mais, le traité CEE est un traité-cadre beaucoup plus vaste que le traité-loi de la CECA : son potentiel d’évolution était important car son champ était tellement vaste avec ses politiques communes et ses nombreux points laissés en suspens qu’il allait offrir l’opportunité d’une création continue dont la Commission serait l’élément moteur.
La fusion des exécutifs européens est décidée par le Traité du 8 avril 1965 qui n’entrera en vigueur qu’en juillet 1967. La fusion de la Haute Autorité de la CECA, des Commissions CEE et Euratom donne naissance à la Commission des Communautés européennes (CCE), même si chaque institution continue à avoir une existence juridique autonome avec trois traités séparés et des budgets disparates : le budget de la CECA est alimenté par des prélèvements directs perçus par la Haute autorité puis la Commission, sur les productions charbonnières et sidérurgiques des entreprises, un impôt supra-national en quelque sorte.
Le budget de la CEE et d’Euratom, arrêté en Conseil des ministres, fut, au départ, intergouvernemental et alimenté par les Etats membres. La clé de répartition était établie par l’article 200 : 28 % pour la France, l’Italie et l’Allemagne, 7,9 % pour la Belgique et les Pays-Bas, 0,2 % pour le Luxembourg. Suite à la crise provoquée par la France en 1965, il fut décidé que le financement du FEOGA serait alimenté par 90 % des ressources agricoles de chaque Etat (les 10 % restant étant conservés pour frais de perception) et le reste par des contributions nationales annuelles avec une nouvelle clé de répartition : la France (32 %), l’Allemagne (31,2), l’Italie (20,3), les Pays-Bas (8,2), la Belgique (8,1) et le Luxembourg (0,2).
Le système évoluera encore par la suite - comme le décrit fort bien Source d’Europe – puisque aujourd'hui, les ressources propres sont constituées d’une part proportionnelle au PNB de chaque Etat, d’un prélèvement sur la « ressource TVA », les importations agricoles et les droits de douane.
La Communauté est une source de droit à cinq niveaux :
