Institut pour la démocratie en Europe (avril 2000)
Introduction
A la fin de l’année 2000, lors du Conseil européen
de Nice, les quinze Etats membres de l’Union européenne vont réformer une fois
de plus les institutions de l’Union si, bien sûr, ils arrivent à dégager un
consensus. La précédente réforme est pourtant très récente : en juin 1997,
les Quinze avaient déjà procédé à des retouches substantielles du Traité de
Maastricht mais ils avaient laissé de nombreux points en suspens, dont trois
que le Traité d’Amsterdam avait identifiés comme essentiels et devant
faire l’objet d’une négociation prochaine : la pondération des votes au
Conseil, la réforme du nombre des Commissaires et l’extension des domaines
requérant un vote à la majorité qualifiée. Le Conseil européen de Cologne (3-4
juin 1999) a donné des recommandations, la présidence finlandaise de l’Union a
recensé l’ensemble des réformes envisageables et le Conseil européen d'Helsinki
(10-11 décembre 1999) a confirmé le mandat de la CIG en précisant que
« d'autres modifications à apporter au traité pourront être envisagées,
dans la mesure où elles concernent le fonctionnement des institutions
européennes et découlent de la mise en oeuvre du traité d'Amsterdam »[1].
La Conférence a officiellement débutée le 14 février 2000 et doit donc en
principe achever ses travaux à la fin de l’année.
Mais, dans toute l’Europe, des voix s’élèvent et
affirment qu’il faut profiter de cette réforme institutionnelle pour entamer une
réflexion approfondie sur l’avenir de la construction européenne, menacée par
des bouleversements internes et externes mal pris en compte par des
gouvernements trop prudents. L’Institut pour la démocratie en Europe
partage en tous points cette analyse. Ce rapport est sa contribution au débat.
Quatre thèmes imposent à l’évidence une réflexion
plus profonde que celle qui nous est aujourd'hui proposée : les
dysfonctionnements administratifs récents de la Commission nécessitent de
repenser ses missions ; la politique économique et sociale des pays de
l’Euro 11 doit être mieux coordonnée ; les deuxième et troisième piliers
de Maastricht (la politique extérieure et de sécurité commune ainsi que les
actions en matière de justice et d’affaires intérieures) réclament une volonté
politique ; enfin et peut-être surtout, l’élargissement nous impose une
autre vision de la construction européenne.
Jusqu’à
la fin des années 80, la construction européenne était un enjeu économique
avant d’être géopolitique : il s’agissait de construire un marché unique -
cette « solidarité de fait » dont parlait déjà la déclaration
Monnet-Schuman du 9 mai 1950 - qui a mobilisé l’essentiel des forces des
autorités européennes et de gouvernements qui savaient que la dimension politique
allait de pair avec la dimension économique.
La
chute du communisme et la fin de la césure profonde qui déchirait l’Europe
impose aujourd'hui de prendre en compte d’abord et avant tout la dimension
géopolitique de l’Union européenne. L’élargissement aux pays de l'Europe
centrale et orientale ne pose donc pas uniquement des problèmes de
fonctionnement interne, il nécessite une réflexion complète sur la nature
géopolitique de l’Europe. Ainsi, contrairement peut-être à certaines idées
reçues, l’élargissement va probablement modifier les équilibres dans le débat
sur l’Europe politique. La Pologne ou la Hongrie ont toujours été très liées à
l’Europe occidentale : si elles entendent évidemment profiter du marché
unique européen, elles n’en négligeront pas pour autant la dimension
géopolitique. Bronislaw Geremek, ministre des affaires étrangères polonais,
n’affirmait-il pas : « l’immense réussite de la fin du XXè
siècle est la réalisation de l’idée européenne sous la forme de l’Union
Européenne » [2] ?
Reste effectivement à la faire fonctionner à 27 ou 28.
La question de la réforme des institutions est donc
bien celle de l’avenir de l’Union européenne et ce serait faire une erreur
grave que de considérer que le seul enjeu est de trouver un compromis qui
permettent aux « petits pays » de se satisfaire de la nouvelle
pondération des voix au Conseil. Comme le dit Jacques Delors, « la
question qui fâche et qui divise [est] : quel pourrait être notre avenir
commun lorsque nous serons trente ? »[3].
Des toutes les institutions de l’Union européenne,
le Conseil est peut-être celle qui a le plus tardé à évoluer. Parce qu’il a
grandi au rythme de la construction européenne en étant moins exposé aux
critiques publiques que la Commission, il souffre dans son fonctionnement
quotidien de lacunes graves, à la fois pratiques et politiques qu’il est temps
de corriger. Son ancien secrétaire général, M. Trumpf avait esquissé des
recommandations en mars 1999. Il faut aller plus loin aujourd'hui.
I – Le Conseil dans le triangle institutionnel communautaire
Trois
modèles de relations interétatiques sont au cœur des principes fondamentaux de
la Communauté puis de l’Union européenne :
-
le
modèle intergouvernemental d’abord qui donne aux Etats l’occasion de se
consulter et de travailler ensemble par le biais de conférences diplomatiques
et d’organisations internationales comme l’ONU. L’Union européenne a
aujourd'hui dépassé ce modèle, sans pour autant le renier. Les consultations intergouvernementales,
par l’intermédiaire du Conseil des Ministres et du Conseil européen, permettent
toujours de donner à l’Union européenne impulsion et légitimité démocratique.
-
le
modèle supranational qui a permis au cours de l’Histoire de construire des Etats
à partir d’entités jusque là séparées. S’il ne peut être érigé en principe de
fonctionnement pour l’Union européenne puisque celle-ce ne saurait être
l’expression juridique d’une nation ou un Etat centralisé - comme l’ont rappelé
les autorités allemandes et françaises en 1995 -, ce modèle a néanmoins inspiré
les pères fondateurs de l’Europe et notamment Jean Monnet quand il s’est agi de
donner à la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier une Haute Autorité,
dont procède directement la Commission européenne.
-
Le
troisième modèle est le modèle fédéral qui est à l’origine du projet européen,
même si la référence aux Etats-Unis d’Europe s’est peu à peu estompée, aucun
Etat européen ne souhaitant être comparé au Dakota du Nord ou au
Nouveau-Mexique. Certains principes fondateurs du fédéralisme, comme par
exemple la subsidiarité, restent d’actualité dans l’Union européenne.
L’originalité profonde de la méthode communautaire,
« objet politique non identifié » selon Jean-Louis Quermonne, réside
dans la conjonction subtile et précise de ces trois modèles qui a permis d’en
créer un nouveau, le modèle communautaire.
Ce bref rappel historique permet de situer
l’origine institutionnelle du Conseil : alors que la Commission est une
instance supranationale chargée de proposer des solutions aux problèmes
communs, le Conseil incarne l’intergouvernementalité du système et donc la
mosaïque des intérêts nationaux.
Dans le modèle communautaire, le Conseil est le
lieu où les Etats membres négocient mais, contrairement par exemple au modèle
fortement centralisé qui a cours en France, le Conseil doit partager son
pouvoir avec les autres institutions. L’ensemble du dispositif institutionnel
européen est d’ailleurs élaboré de façon à ne jamais donner à une des trois
institutions (Conseil, Parlement, Commission) le pouvoir de décider contre les
deux autres.
Cette méthode, qui
permettait de se passer d’un gouvernement en dispersant son rôle entre le
Conseil et la Commission, était, selon Jean Monnet, « le véritable
fédérateur de l’Europe »[4].
Le lien entre le Conseil et
la Commission est consubstantiel. Il est donc essentiel quand on envisage une
réforme des institutions de l’Union européenne de penser la réforme du Conseil
et celle de la Commission de façon coordonnée : face à la question du
nombre de Commissaires auquel a droit un Etat membre, les grands Etats
répondent par exemple qu’ils sont prêts à abandonner leur deuxième Commissaire
si une nouvelle pondération des voix au Conseil qui tient mieux compte de leur
situation est imposée.
Le Conseil (ainsi dénommé dans les Traités) est
l’institution où se déroulent les négociations entre les Etats membres.
Les débats
s’y déroulent à trois niveaux : le premier niveau est technique, il est
constitué des très nombreux groupes de travail du Conseil (environ 200). Il
réunit les conseillers des représentations permanentes et souvent des experts
venus des capitales : c’est là que s’effectue le premier travail de
rapprochement des positions. Les groupes de travail transmettent leurs
conclusions au COREPER (I et II, suivant les thèmes traités) qui est composé
des représentants permanents et des représentants permanents adjoints des Etats
membres : c’est l’instance centrale de la négociation communautaire
puisque les représentants permanents sont à la fois les avocats de leur
gouvernement auprès des autres gouvernements et ceux qui tentent de négocier
avec leur propre gouvernement une inflexion des positions nationales pour
tenter de trouver un compromis.
Le Conseil des ministres enfin, en formation normale
(« Affaires générales ») ou spécialisées (« Ecofin »,
« Agriculture », « Transports »…il y en a plus de 20 au
total) est le dernier niveau de négociations, entre ministres. C’est au Conseil
que sont formellement adoptés les textes, à la majorité simple (questions de
procédure), à la majorité qualifiée ou à l’unanimité (institutions, fiscalité,
circulation des personnes…). La présidence du Conseil, exercée à tour de rôle
par les Etats membres, a pour mission de définir l’agenda européen et d’animer
les débats.
A cette fonction législative s’ajoute la
coordination des politiques des Etats membres et la surveillance de
l’application des décisions communautaires puisque ce sont les Etats membres
qui mettent en œuvre sur le terrain les politiques européennes, la Commission
n’ayant pas de services territoriaux.
Depuis 1974, à l’initiative de Valéry Giscard
d’Estaing et de Helmut Schmidt, les chefs d’Etats et de gouvernements ainsi que
leurs ministres des Affaires étrangères, se réunissent au moins une fois par
présidence. A la différence du Conseil des ministres dont le rôle est de
prendre des décisions sur des questions précises, le Conseil Européen a pour
mission de fixer les grandes orientations politiques de l’Union européenne.
Les
principes de fonctionnement du Conseil n’ont pas évolué depuis le Traité de
Rome. Mais, parallèlement, le nombre de membres de l’Union européenne n’a pas
cessé d’augmenter, puisque, de six, ils sont aujourd'hui quinze et devraient
prochainement être 27 ou 28. Les réunions du Conseil qui, au début de la
construction européenne, s’apparentait plus à une rencontre entre familiers –
tout le monde se connaissait et se fréquentait assidûment – ont définitivement
perdu aujourd'hui leur caractère intime et vont de plus en plus ressembler à
des rencontres internationales classiques.
Mais,
au-delà de ces problèmes pratiques, cet élargissement pose des questions
fondamentales : comment faire face à l’hétérogénéité accrue qui va en
découler ? Comment prendre des décisions rapides et efficaces?
Comment éviter que l’élargissement n’aboutisse à la fin de l’Europe
politique ?
Cette
question des conséquences pratiques de l’élargissement sur le fonctionnement
institutionnel de l’Union européenne est aujourd'hui présente dans tous les
esprits. Elle a même tendance à occulter une autre évolution, toute aussi
importante pour l’équilibre institutionnel général de l’Union européenne.
Les
évolutions récentes initiées notamment par le Traité de Maastricht ont en effet
accru la part d’intergouvernementalité de la méthode communautaire. Les deux
nouveaux piliers du Traité sur l’Union européenne, la politique étrangère et de
sécurité commune ainsi que la question de la justice et des affaires
intérieures sont du ressort presque exclusif du Conseil. Dans le même temps, la
Commission n’est plus le principal dépositaire du principe de supranationalité :
le Parlement qui a vu ses pouvoirs augmenter peut s’en prévaloir aujourd'hui
avec plus de force que précédemment et la Banque centrale européenne
nouvellement créée fonctionne elle aussi selon un principe supranational.
L’élargissement
et le nouvel équilibre institutionnel posent des problèmes pratiques et
politiques que la Conférence intergouvernementale devra résoudre.
Sur le plan pratique, le Conseil souffre de maux
qu’il est urgent de résoudre. L’augmentation régulière du nombre de formations
du Conseil était en soi une évolution intéressante : aujourd'hui, tous les
ministres d’un gouvernement travaillent en relation étroite avec leurs
collègues des autres Etats membres par l’intermédiaire du Conseil. Mais, aux
dires même d’un ancien ministre français des Affaires européennes, Alain
Lamassoure, « la qualité de la coordination et de l’arbitrage n’a cessé de
se dégrader ces dernières années. »[5]
Cette dérive conduit à surcharger l’agenda des Conseils Européens qui sont de
plus en plus consacrés à la résolution de litiges techniques.
Or, dans le même temps, le nombre croissant des
Etats membres allonge de plus en plus l’intervalle entre deux présidences pour
un même pays : à quinze, un Etat exerce la présidence tous les sept ans et
demi, à 28, ce sera tous les quatorze ans ! Dans ces conditions, il est
impossible pour les administrations nationales de garder la mémoire de leur
présidence et de profiter de leur expérience pour améliorer leur capacité d’impulsion
et de négociation.
Enfin, dans une perspective d’une Union qui
compterait plus de 20 membres, le principe même du vote à l’unanimité doit être
reconsidérée, d’autant que la catégorie de décisions requérant une décision à
l'unanimité est très variée : en plus de celles qui ont un caractère
constitutionnel - les modifications de traités, le régime linguistique,
l'adhésion à l'Union. -, on rencontre les décisions relatives aux deuxième et troisième piliers pour lesquelles
le Conseil statue aussi à l’unanimité. Les procédures de nomination doivent
elles aussi être ratifiées à l’unanimité à l’instar de nombreuses dispositions
politiques.
Cette situation pose des problèmes
considérables : comment continuer à avancer lorsqu’il faut contenter
autant de pays différents ? Comment éviter que cet élargissement ne se
traduise par un abandon de fait de tout projet d’intégration européenne ?
A cette menace qui plane sur le Conseil s’ajoutent
les conséquences de pratiques de négociations aujourd'hui critiquées :
dans les réunions techniques qui précèdent les Conseils proprement dit, ce sont
des diplomates qui négocient. « Conçu pour faire fonctionner l’accord
diplomatico-commercial qu’était le Traité de Rome, ce système est devenu
contestable avec l’organisation du grand marché intérieur et carrément
contradictoire avec l’Union monétaire et politique mise en place par les
Traités ultérieurs »[6].
Le problème posé par cette organisation est d’ordre démocratique : les
diplomates ont le goût du secret, négocient par « paquets » et ne
font pas de la transparence un principe d’action. Autant de principes de
travail qui ne correspondent pas aux exigences de démocratie requises d’une
institution aussi importante que le Conseil.
Plus grave encore, la répartition des voix entre
les Etats membres au sein du Conseil ne reflète plus l’équilibre entre les
pays : les plus petits ont un poids proportionnellement beaucoup plus
important que les grands dans le cas d’un vote à la majorité qualifiée. Le
Conseil compte 87 voix, et il faut un minimum de 62 voix pour prendre une
décision à la majorité qualifiée. Dans un tel cas, les voix des États membres
sont affectées d'une pondération différente : l'Allemagne, le Royaume-Uni, la
France et l'Italie ont chacun dix voix, l'Espagne en a huit, les Pays-Bas, la
Grèce, la Belgique et le Portugal cinq, la Suède et l'Autriche quatre, le
Danemark, la Finlande et l'Irlande trois, et le Luxembourg deux. Compte tenu de
leur population, la voix des petits États membres pèse ainsi relativement plus
lourd puisque le rapport entre le pourcentage de voix au Conseil et le
pourcentage de population est de 22,5 pour le Luxembourg et 3,35 pour l’Irlande
alors qu’il est de 0,53 pour l’Allemagne et 0,73 pour le Royaume-Uni ou la
France[7].
La perspective de l’élargissement vient encore
assombrir ce tableau car, si la situation restait la même, les grands pays de
l’Union européenne verraient encore leur poids relatif diminuer, au profit des
petits[8],
ce qui n’est pas démocratique.
La question de la repondération des votes au
Conseil dans la perspective de l’élargissement s’ajoute aux problèmes posés par
la gestion purement diplomatique des négociations communautaires pour mettre en
lumière le déficit démocratique dont souffre le Conseil aujourd'hui.
Les deux points concernant le Conseil dans le
« reliquat d’Amsterdam » ont donné lieu de part l’Europe à des
propositions précises et circonstanciées. Les Etats membres ont fait part de
leurs positions alors que les centres de recherche, les personnalités
politiques indépendantes et les think-tanks proposaient des solutions.
Le Conseil est le lieu d’expression privilégié du
pouvoir des Etats et, contrairement peut-être au débat sur la réforme de la
Commission, cette situation contribue à dessiner des lignes de fractures au
sein des Etats membres. Alors que dans le débat sur la Commission, on voyait
clairement s’affronter ceux qui voulaient faire avancer l’Europe et ceux qui
étaient plus réticents, la question du Conseil oppose d’abord les grands et les
petits Etats.
L’objectif des petits Etats aujourd'hui est
d’éviter que, du fait de l’élargissement, l’Union européenne se transforme en
un directoire des grands, alliés éventuellement aux membres fondateurs, qui
utiliseraient les petits comme faire valoir. Cette crainte explique la farouche
opposition de la Grèce et de la Finlande par exemple à toute idée de
simplification de la procédure de coopérations renforcées, souhaitée notamment
par la France et le Benelux qui y voient un moyen de reconstituer le noyau
originel de l’Union.
De même, même si le principe d’une nouvelle
pondération des voix au Conseil semble s’imposer à tous, certains, plus
particulièrement parmi les petits pays comme la Grèce, s’y opposent encore car
ils redoutent d’être marginalisés. L’offre des grands pays (ceux qui disposent
de deux Commissaires à la Commission) est la suivante : nous acceptons
d’abandonner notre deuxième Commissaire mais en échange vous (sous-entendu les
petits) acceptez une repondération des voix au Conseil plus égalitaire
qu’actuellement et donc moins favorable pour vous.
Une autre ligne de clivage s’esquisse alors, tout
aussi classique, qui sépare les Etats soucieux de faire avancer la construction
européenne et ceux qui rechignent à toute évolution. La Grande-Bretagne et le
Danemark se retrouvent ainsi une nouvelle fois dans le camp des partisans du statut
quo : ils redoutent que l’on remette en question les exceptions à la
règle qu’ils ont obtenues.
L'article premier du protocole sur les institutions
dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne, annexé au traité
d'Amsterdam, cite déjà deux solutions possibles pour la révision de la
pondération des voix :
1. l'introduction d'une
double majorité (la double clé) ;
2. une nouvelle pondération
des voix (la clé unique).
La double majorité pourrait être fondée sur une
combinaison d’une certaine partie du nombre total de voix des États membres et
d’un certain pourcentage de la population de l'Union, par exemple 60 %. Il
était déjà apparu, lors des préparatifs du traité d'Amsterdam, que la plupart
des États membres ne souhaitaient pas que les décisions au sein du Conseil
soient prises sur la base d'une double majorité, car cela rendrait le processus
décisionnel plus complexe. Aujourd'hui, seul le Danemark semble soutenir
résolument cette option alors que la France y est farouchement opposée.
La plupart des pays semblent préférer la seconde
possibilité, à savoir une nouvelle pondération des voix qui tiendrait compte du
poids démographique des États membres : la Finlande, l’Italie, les
Pays-Bas, en plus de la France, font pression pour que soit adoptée cette solution.
Reste à trouver une formule pour cette repondération.
En 1996 déjà, les Pays-Bas avaient proposé une
solution qui n’avait pas abouti en raison de l’opposition de certains au
principe de la repondération. Aujourd'hui, cependant, les mentalités ont évolué
et l’opposition de principe ne peut plus tenir. L’idée consiste à appliquer un certain coefficient à la
plupart des États membres fortement peuplés pour augmenter le nombre de leurs
voix tandis que les petits États pourraient voir augmenter le leur par
l'application d'un coefficient légèrement plus faible. On préserverait ainsi
l'équilibre entre les grands États membres et les petits, même après
l'élargissement (voir la simulation en annexe). Cette solution permettrait de
limiter les distorsions actuelles tout en ménageant les susceptibilités des uns
et des autres.
Dernier point de discussion au sujet de la
repondération des voix : l’abaissement du seuil de la majorité qualifiée.
Le Sénat français a proposé qu’il passe de 71 à 60 %, de façon à faciliter
l’adoption des textes à la majorité qualifiée. D’autres comme le Danemark ou la
Finlande, soucieux du poids des petits pays, ne veulent pas modifier ce seuil.
La question de l’extension du vote à la majorité
qualifiée est cruciale pour l’avenir de l’Europe : le principe de
l’unanimité est en effet à l’origine de bien des blocages aujourd'hui. Or, le
risque de blocage du processus décisionnel est plus grand dans une Union
élargie. Bien que le Conseil ne procède que rarement à un vote, l'expérience montre
que l'existence même de la possibilité du vote contribue à une attitude plus
constructive de la part des États membres.
L’ensemble des Etats membres, y compris le
Royaume-Uni, paraît prêt à aller dans ce sens mais tous ne sont pas prêts à
aller aussi loin. Si des ministres belges et luxembourgeois (qui ont élaboré
une position commune) affirment qu’il faut étendre la majorité qualifiée à
pratiquement tous les domaines, et notamment à la Politique étrangère de
sécurité commune, la plupart des autres pays souhaitent limiter l’extension de
la majorité qualifiée aux décisions techniques (transport, nominations, marché
intérieur, politique sociale, fonds structurels, culture…) qui n’impliquent pas
les ministères de souveraineté des Etats (politique étrangère, défense,
fiscalité, justice, énergie…).
La question de la fiscalité est très sensible car
si la Commission propose prudemment de limiter le passage à la majorité
qualifiée aux seuls aspects de la réglementation fiscale liés à la réalisation
du marché unique (élimination de la double imposition, lutte contre la fraude,
lutte contre la concurrence fiscale dommageable), certains voudraient aller
plus loin et le Royaume-Uni notamment, tenant du statut quo dans ce domaine,
sait que sa position va être contestée. Gérard Fuchs, député à l’Assemblée
nationale française et auteur d’un rapport d’information sur la réforme des
institutions propose que « la fixation de taux minima, pour la TVA comme pour
la fiscalité de l'épargne et l'impôt sur les sociétés, puisse être décidée à la
majorité qualifiée. Il ne s’agirait pas de créer une « harmonisation
fiscale », terme qui doit être évité parce qu’il suscite incompréhension et
blocage, mais de faire en sorte que la compétition entre Etats ne conduise à
une baisse généralisée de recettes fiscales qui finirait par remettre en cause
les capacités de redistribution et de financement des services publics
indispensables.».[9]
Parallèlement à cette évolution, la plupart des
Etats (Finlande, Grèce, Italie…) désirent étendre le champ d’application de la
procédure de codécision, même s’il ne s’agit pas de remettre en question le
caractère intergouvernemental de l’institution, comme le rappelait déjà la
Finlande en 1996. Le but est d’introduire avec le Parlement européen un
contre-poids politique destiné à contrôler les évolutions communautaires.
Le « reliquat d’Amsterdam » comme on
appelle parfois les questions laissées en suspens lors de la dernière
Conférence intergouvernementale est donc encore l’objet de bien des débats qui
n’occultent pas les propositions nouvelles soulevées ici et là.
Le thème qui suscite certainement la plus grande
unanimité est celui des formations du Conseil. Des chercheurs comme Jean-Louis
Quermonne dans son rapport au Commissariat Général au Plan, des politiques de
tous bords comme G. Fuchs à l’Assemblée nationale ou Alain Lamassoure, des
associations de décideurs européens « Les Amis de l’Europe », l’ICRI
(« Independent Commission for the Reform of the
Institutions and Procedures of the Union »), tous reconnaissent la
nécessité de réduire le nombre de formations du Conseil et de scinder en deux
voire en trois le Conseil « Affaires générales ». Le but de cette
scission serait de décharger les ministres des Affaires étrangères des Quinze
des questions techniques pour leur permettre de se consacrer à la construction
de la Politique étrangère de sécurité commune. On créerait alors un Conseil
« Politique étrangère de sécurité commune » voire un Conseil
« Défense » et le Conseil « Affaires Générales » pourrait
retrouver son rôle de coordination et d’impulsion avec éventuellement la
création d’un poste de ministre-résidesnt à Bruxelles en lieu et place des
représentants permanents, afin de donner une légitimité démocratique et
politique au système. Certains (Jean-Louis Quermonne, Alain Lamassoure) vont
même jusqu’à proposer de placer le ministre des Affaires européennes
directement auprès du Premier ministre pour lui donner plus de pouvoir de
décision.
Les propositions de
réforme du Conseil ne s’arrêtent pas là : avec toujours la même ambition
d’accroître la légitimité du système et de ses représentants, Alain Lamassoure
propose de substituer des parlementaires aux fonctionnaires des
Représentations permanentes qui accompagnent les ministres au Conseil :
« puisqu’il s’agit de voter de lois, d’en débattre, d’écouter les avis des
représentants de intéressés, avant d’en rendre compte à tous les citoyens, des
élus sont mieux placés que de hauts fonctionnaires »[10].
Enfin, nombreuses sont les voix en Europe qui
réclament un changement de règles du jeu de la présidence du Conseil :
Gérard Fuchs propose de « préserver le rôle des Présidences en nommant une
personnalité par exemple et en augmentant les moyens du secrétariat général et
la coordination entre les Etats qui assurent à tour de rôle la
présidence »[11].
L’ICRI, soutenue par de nombreuses experts, craint l’excès de personnalisation
qui résulterait de la désignation d’une personnalité à la présidence
indépendante de son Etat d’origine, et propose de supprimer la présidence
tournante de six mois et de la remplacer par une présidence exercée par un
groupe d’au moins 5 pays pendant 2 ans. Mais, cette solution pourrait se
traduire par une possible dilution des responsabilités et un manque certain de
visibilité.
Les réformes évoquées jusqu’à présent s’inscrivent
dans le cadre de la Conférence intergouvernementale 2000 et de ses
prolongements éventuels, si toutefois le principe d’une révision plus profonde
que prévue du Traité est acceptée.
Certains ont poursuivi leur réflexion au-delà de ce
cadre étroit pour esquisser une transformation profonde des institutions
européennes et notamment du Conseil. L’idée, évoquée notamment pas Alain
Lamassoure et Jean-Louis Quermonne, serait de transformer le Conseil en Chambre
des Etats de l’Union, sur le modèle du Bundesrat allemand.
Les points communs sont nombreux : comme à la
chambre haute du Parlement allemand, les membres du Conseil siègent es-qualité,
en tant que représentants de leur Etat et leur représentation n’est pas
proportionnelle à leur poids démographique. Les délégations votent en bloc,
sans possibilité de dissidence et, suivant l’ordre du jour, leur composition
peut varier. Ces analogies formelles permettent d’envisager une évolution
possible vers des analogies de fonctions entre le Conseil et le Bundesrat.
Une telle évolution aboutirait à recentrer le
Conseil sur sa fonction législative de « chambre haute » où il
travaillerait en relation avec le Parlement, le Conseil européen serait
renforcé dans sa mission de « chef d’Etat honorifique » alors que la
Commission, renforcée par l’élection de son Président, exercerait seule la
fonction de leadership et de gouvernement.
Cette organisation donnerait plus de visibilité à
l’exécutif européen, tout en améliorant ses capacités de décision et d’action.
L’Institut
pour la démocratie en Europe, indépendante de toute institution, propose
des solutions et s’efforce de ne pas limiter les réformes envisagées au seul
« reliquat d’Amsterdam ».
Reprenons les thèmes abordés précédemment :
-
sur
la question de la pondération de voix : il faut profiter de cette Conférence pour
rétablir une pondération de voix plus juste. Mais, il faut entamer cette
procédure dans la perspective de l’élargissement et ne pas avoir à repenser le
système quand nous serons 27. La solution néerlandaise (voir annexe) nous semble juste et efficace :
il faut l’expliquer, insister sur sa contrepartie (la perte du deuxième
Commissaire pour les grands pays) et avancer.
-
sur
l’organisation des négociations au sein du Conseil : il faut associer
les Parlementaires aux travaux du Conseil en déléguant, aux côtés des
fonctionnaires, des parlementaires chargés de suivre leurs travaux.
-
sur
la question de la présidence du Conseil : la solution qui consisterait à attribuer la
présidence à un groupe de pays, regroupés en fonction de leur taille et de
leurs affinités politiques, nous semble la meilleure. Il faut donner au Conseil
une dimension politique.
-
sur
la question du nombre de formations du Conseil : il faut les réduire
en même temps que le nombre des directions générales de la Commission. Il faut
également distinguer la fonction législative du Conseil des autres. Il faut
enfin nommer des ministres-résidents à Bruxelles responsables du Conseil
« Affaires générales » et laisser aux ministres de Affaires
étrangères le soin de mettre en œuvre la Politique étrangère de sécurité
commune.
-
sur
la question de l’extension du vote à la majorité qualifiée : c’est la
question la plus difficile car elle engage l’avenir de l’Europe. Nous
souhaitons étendre au maximum le vote à la majorité qualifiée mais nous savons
qu’il y aura des résistances, notamment sur la question de la fiscalité pour
laquelle on pourrait prévoir une évolution par étapes. L’extension du vote à la
majorité qualifiée doit s’accompagner d’une extension de la procédure de
codécision.
(Gérard Fuchs)
[1] Rapport officiel du Conseil européen
d’Helsinki, 10-11 décembre 1999.
[2] Le Monde, 28/09/1999
[3] Le Monde, 19/01/2000
[4] Ibid.
[5] Alain Lamassoure, « Europe, la réforme
du Conseil des ministres »..
[6] Alain Lamassoure, ibid.
[7] Voir annexes.
[8] Voir annexes et la colonne
« extrapolation de la situation actuelle ».
[9] Gérard Fuchs, Rapport d’information sur la
réforme des institutions déposé à l’Assemblée nationale le 9 mars 2000.
[10] Alain Lamassoure, ibid.
[11] Gérard Fuchs, ibid.