Institut pour la démocratie en Europe, 2000
Pour une coopération renforcée dans le domaine
économique
et monétaire
Introduction
A
la fin de l’année 2000, lors du Conseil européen de Nice, les quinze Etats
membres de l’Union européenne vont réformer une fois de plus les institutions
de l’Union si, bien sûr, ils arrivent à dégager un consensus. La précédente
réforme est pourtant très récente : en juin 1997, les Quinze avaient
déjà procédé à des retouches substantielles du Traité de Maastricht. Mais
ils avaient laissé de nombreux points en suspens, dont trois que le Traité
d’Amsterdam avait identifiés comme essentiels et devant faire l’objet
d’une négociation prochaine : la pondération des votes au Conseil, la réforme
du nombre de Commissaires et l’extension des domaines requérant un vote à
la majorité qualifiée.
Le
Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) a émis des recommandations, la
présidence finlandaise de l’Union a recensé l’ensemble des réformes
envisageables et le Conseil européen d'Helsinki (10-11 décembre 1999) a
confirmé le mandat de la CIG en précisant que « d'autres modifications à
apporter au traité pourront être envisagées, dans la mesure où elles concernent
le fonctionnement des institutions européennes et découlent de la mise en oeuvre
du traité d'Amsterdam »[1].
La Conférence a officiellement débutée le 14 février 2000 et doit donc en
principe achever ses travaux à la fin de l’année.
Mais,
dans toute l’Europe, des voix s’élèvent et affirment qu’il faut profiter de
cette réforme institutionnelle pour entamer une réflexion approfondie sur
l’avenir de la construction européenne, menacée par des bouleversements
internes et externes mal pris en compte par des gouvernements trop prudents. L’Institut
pour la démocratie en Europe partage en tous points cette analyse. Ce
rapport est sa contribution au débat.
Quatre
thèmes imposent à l’évidence une réflexion plus profonde que celle qui nous est
aujourd'hui proposée : les dysfonctionnements administratifs récents de la
Commission nécessitent de repenser ses missions ; la politique économique
et sociale des pays de l’Euro 11 doit être mieux coordonnée ; les deuxième
et troisième piliers de Maastricht (la politique extérieure et de sécurité
commune ainsi que les actions en matière de justice et d’affaires intérieures)
réclament une volonté politique ; enfin et peut-être surtout,
l’élargissement nous impose une autre vision de la construction européenne.
Jusqu’à
la fin des années 80, la construction européenne était un enjeu économique
avant d’être géopolitique : il s’agissait de construire un marché unique —
cette « solidarité de fait » dont parlait déjà la déclaration
Monnet-Schuman du 9 mai 1950 — qui a mobilisé l’essentiel des forces des
autorités européennes et de gouvernements qui savaient que la dimension
politique allait de pair avec la dimension économique.
La
chute du communisme et la fin de la césure profonde qui déchirait l’Europe
impose aujourd'hui de prendre en compte d’abord et avant tout la dimension
géopolitique de l’Union européenne. L’élargissement aux pays de l'Europe
centrale et orientale ne pose donc pas uniquement des problèmes de
fonctionnement interne, il nécessite une réflexion complète sur la nature
géopolitique de l’Europe. Ainsi, contrairement peut-être à certaines idées
reçues, l’élargissement va probablement modifier les équilibres dans le débat
sur l’Europe politique. La Pologne ou la Hongrie ont toujours été très liées à
l’Europe occidentale : si elles entendent évidemment profiter du marché
unique européen, elles n’en négligeront pas pour autant la dimension
géopolitique. Bronislaw Geremek, ministre des affaires étrangères polonais,
n’affirmait-il pas : « l’immense réussite de la fin du XXè
siècle est la réalisation de l’idée européenne sous la forme de l’Union
Européenne » [2] ?
Reste effectivement à la faire fonctionner à 27 ou 28.
La
question de la réforme des institutions est donc bien celle de l’avenir de
l’Union européenne et ce serait faire une erreur grave que de considérer que le
seul enjeu est de trouver un compromis qui permette aux
« petits pays » de trouver leur place au collège des
Commissaires. Comme le dit Jacques Delors, « la question qui fâche et qui
divise [est] : quel pourrait être notre avenir commun lorsque nous serons
trente ? »[3].
L’Institut
pour la démocratie en Europe propose une réforme en quatre étapes : la
première s’inscrit dans la négociation actuelle de la Conférence
intergouvernementale 2000, la deuxième propose une coopération renforcée pour
la gestion politique de l’Euro, la troisième la création à l’intérieur de
l’Union européenne d’une nouvelle Communauté, et la quatrième dessine une
Europe à plus long terme, dotée de principes de fonctionnement nouveaux.
I – L’Union européenne, une méthode
La
réflexion sur le fonctionnement institutionnel de l’Union européenne ne peut
ignorer l’originalité profonde du modèle européen qui est présenté ici à
travers le Conseil et la Commission, enjeux de la prochaine réforme
institutionnelle.
A. Un modèle unique
1. L’Europe, un « objet politique non
identifié »
Trois
modèles de relations interétatiques sont au cœur des principes fondamentaux de
la Communauté puis de l’Union européenne :
-
le
modèle intergouvernemental d’abord qui donne aux Etats l’occasion de se
consulter et de travailler ensemble par le biais de conférences diplomatiques
et d’organisations internationales comme l’ONU. L’Union européenne a
aujourd'hui dépassé ce modèle, sans pour autant le renier. Les consultations
intergouvernementales, par l’intermédiaire du Conseil des Ministres et du
Conseil européen, permettent toujours de donner à l’Union européenne impulsion
et légitimité démocratique.
-
le
modèle supranational qui a permis au cours de l’Histoire de construire des
Etats à partir d’entités jusqu’alors séparées. S’il ne peut être érigé en
principe de fonctionnement pour l’Union européenne, puisque celle-ce ne saurait
être l’expression juridique d’une nation ou un Etat centralisé comme l’ont
rappelé les autorités allemandes et françaises en 1995, ce modèle a néanmoins
inspiré les pères fondateurs de l’Europe et notamment Jean Monnet quand il
s’est agi de donner à la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier une
Haute Autorité, dont procède directement la Commission européenne.
-
Le
troisième modèle est le modèle fédéral qui est à l’origine du projet européen,
même si la référence aux Etats-Unis d’Europe s’est peu à peu estompée, aucun
Etat européen ne souhaitant être comparé au Dakota du Nord ou au
Nouveau-Mexique. Certains principes fondateurs du fédéralisme, comme par
exemple la subsidiarité, restent d’actualité dans l’Union européenne.
L’originalité
profonde de la méthode communautaire, « objet politique non
identifié » selon Jean-Louis Quermonne, réside dans la conjonction subtile
et précise de ces trois modèles qui a permis d’en créer un nouveau, le modèle
communautaire.
2. L’équilibre des pouvoirs
Ce
bref rappel historique permet de situer l’origine institutionnelle de la
Commission : alors que le Conseil incarnait l’intergouvernementalité du
système, la Commission s’apparentait à une instance supranationale chargée de
proposer des solutions aux problèmes communs, d’où son pouvoir d’initiative.
L’idée, rappelée par Jean Monnet dans ses Mémoires[4],
était que « la proposition des solutions aux difficultés communes par
l’organisme européen indépendant permette d’écarter valablement l’obligation
d’unanimité. »
Le
principe fondamental de fonctionnement de la Commission, la collégialité,
n’était que l’expression de cette supranationalité : puisqu’il fallait
exprimer l’intérêt général européen, les décisions devaient être adoptées après
recherche du consensus.
Cette
méthode, qui permettait de se passer d’un gouvernement en dispersant son rôle
entre le Conseil et la Commission, était, selon Monnet, « le véritable
fédérateur de l’Europe »[5].
B. Une répartition des missions subtiles
1. La
Commission
Le caractère supranational de la Commission,
illustré notamment par le nécessaire devoir d’impartialité de son personnel,
apparaît clairement dans les missions qui lui ont été assignées au cours du
temps.
La Commission doit remplir quatre types de
tâches :
-
Elle doit proposer des solutions aux problèmes
communs. Elle dispose du pouvoir de fixer l’agenda communautaire ainsi que du
droit d’initiative, ce qui lui donne un double rôle de moteur et de filtre.
-
Elle a un rôle de médiation. Quand il faut trouver
une position commune, quand il faut représenter l’Union, quand il faut attaquer
un Etat qui n’aurait pas respecté les règles du jeu communes ou quand elle doit
protéger les plus petits Etats contre les prétentions des « grands »,
c’est ce rôle qui est mis en avant.
-
Elle met en œuvre la politique commune, que ce soit
d’un point de vue administratif, financier ou pratique quand il s’agit de
réguler le marché unique pour les productions agricoles par exemple.
-
Elle dispose enfin d’un pouvoir quasi judiciaire en
tant que gardienne des Traités lorsqu’il s’agit de veiller à l’application des
directives, au respect des principes de la concurrence ou au contrôle des aides
d’Etats. Ce pouvoir, complémentaire de celui de la Cour de Justice, provient
une fois encore du caractère supranational de la Commission qui lui permet de
dire l’intérêt général européen.
Ce
système a correctement fonctionné pendant de nombreuses années mais les
évolutions géopolitiques européennes de ces dix dernières années le menacent.
2. Le
Conseil
Le Conseil (ainsi dénommé dans les Traités) est
l’institution où se déroulent les négociations entre les Etats membres.
Les débats
s’y déroulent à trois niveaux : le premier niveau est technique, il est constitué
des très nombreux groupes de travail du Conseil (environ 200). Il réunit les
conseillers des représentations permanentes et souvent des experts venus des
capitales : c’est là que s’effectue le premier travail de rapprochement
des positions. Les groupes de travail transmettent leurs conclusions au COREPER
(I et II, suivant les thèmes traités) qui est composé des représentants
permanents et des représentants permanents adjoints des Etats membres :
c’est l’instance centrale de la négociation communautaire puisque les
représentants permanents sont à la fois les avocats de leur gouvernement auprès
des autres gouvernements et ceux qui tentent de négocier avec leur propre
gouvernement une inflexion des positions nationales pour tenter de trouver un
compromis.
Le Conseil des ministres enfin, en formation
normale (« Affaires générales ») ou spécialisées
(« Ecofin », « Agriculture », « Transports »… il
y en a plus de 20 au total) est le dernier niveau de négociations, entre
ministres. C’est au Conseil que sont formellement adoptés les textes, à la
majorité simple (questions de procédure), à la majorité qualifiée ou à
l’unanimité (institutions, fiscalité, circulation des personnes…). La
présidence du Conseil, exercée à tour de rôle par les Etats membres, a pour
mission de définir l’agenda européen et d’animer les débats.
A cette fonction législative s’ajoute la
coordination des politiques des Etats membres et la surveillance de
l’application des décisions communautaires puisque ce sont les Etats membres
qui mettent en œuvre sur le terrain les politiques européennes, la Commission
n’ayant pas de services territoriaux.
Depuis 1974, à l’initiative de Valéry Giscard
d’Estaing et de Helmut Schmidt, les chefs d’Etats et de gouvernements ainsi que
leurs ministres des Affaires étrangères, se réunissent au moins une fois par
présidence. A la différence du Conseil des ministres dont le rôle est de
prendre des décisions sur des questions précises, le Conseil Européen a pour
mission de fixer les grandes orientations politiques de l’Union européenne.
II – Pourquoi réformer les institutions européennes ?
A. Pourquoi réformer la Commission ?
Plusieurs
bouleversements historiques sont venus mettre à mal ce système et modifier peu
à peu la signification politique de l’architecture institutionnelle de l’Union
européenne. Il est regrettable que, trop souvent, la réforme soit justifiée
uniquement par l’élargissement à venir et par les problèmes pratiques qui ne
manqueront pas de se poser.
1. Les
contraintes extérieures
Deux
types de contraintes extérieures coexistent :
-
Les
changements historiques récents ont remis partiellement en question « la
méthode communautaire » en redistribuant certaines cartes : les deux
nouveaux piliers du Traité sur l’Union européenne, la politique étrangère et de
sécurité commune et la question de la justice et des affaires intérieures, sont
du ressort presque exclusif du Conseil, ce qui augmente la dimension
intergouvernementale de la « méthode », alors même que le principe de
supranationalité a été dispersé entre la Commission, le Parlement - qui a vu
ses pouvoirs augmenter - et la Banque centrale européenne. Enfin, aujourd'hui,
la Commission est souvent présentée comme le lieu d’affrontement naturel des
intérêts particuliers des Etats, ce qui n’est pas sa vocation.
Cette évolution, totalement contraire à la lettre et à l’esprit
des Traités, est la première justification de la réforme envisagée des
institutions de l’Union. Mais, malheureusement, elle est souvent éclipsée par
l’actualité de l’élargissement et des problèmes internes.
-
L’élargissement
à venir de l’Union européenne aux pays de l'Europe centrale et orientale et à
certains pays méditerranéens (Malte, Chypre et éventuellement la Turquie)
impose en effet lui aussi des contraintes importantes.
De nombreux problèmes pratiques vont se poser : alors même
que la recherche de l’unanimité est difficile à Quinze, qu’en sera-t-il à 27,
28 ou 32 ? Tous les Etats membres doivent-ils disposer d’au moins un
Commissaire, alors même que beaucoup critiquent le trop grand nombre de
Commissaires déjà en fonction (20) ? Qu’en sera-t-il alors à 33, 34 ou
38 ?
Mais, au-delà de ces problèmes pratiques, cet élargissement
pose des questions fondamentales : comment faire face à l’hétérogénéité
accrue qui va en découler ? Comment prendre des décisions rapides et
efficaces? Comment éviter que l’élargissement n’aboutisse à la fin de l’Europe
politique ?
La
réforme est d’autant plus nécessaire qu’à ces contraintes extérieures
s’ajoutent des problèmes internes.
B. Les
dysfonctionnements de l’institution
La crise qui a secoué la Commission en 1999 a mis
en évidence nombre de problèmes de fonctionnement, qui trouvent eux aussi leur
origine dans des choix politiques.
Au-delà des contrats supposés fictifs de tels ou
tels, le problème soulevé par la démission collective de la Commission Santer
est celui des moyens mis à la disposition de l’institution. Les dix années de
présidence de Jacques Delors se sont traduites pour la Commission par une
augmentation exponentielle de ses missions, au fur et à mesure que le marché
unique se mettait en place, que l’on préparait l’avènement de l’euro et que
l’Europe politique sortait peu à peu des limbes. Parallèlement, le pouvoir
effectif de la Commission était de plus en plus critiqué, personne ne résistant
à la tentation d’accuser de tous les maux les « technocrates de
Bruxelles ».
Les responsables politiques européens n’ont pas
voulu dans ce contexte donner à la Commission les moyens humains de gestion des
missions qu’ils continuaient par ailleurs à lui assigner. La Commission a donc
du mettre en place dans l’urgence des procédures de substitution, faire appel à
des intervenants extérieurs et distribuer de l’argent sans avoir toujours les
moyens de contrôler son utilisation, d’autant que les Etats membres ont souvent
fait preuve de beaucoup de mauvaise volonté dans le contrôle de l’argent
communautaire qui transitait par leurs services.
Par ailleurs, la Commission est prisonnière d’une
lourdeur démocratique indéniable qui tient autant à la multitude de ses
missions qu’à ses principes de fonctionnement : la collégialité oblige à
de longs aller-retours afin d’accorder les positions de toutes les directions
générales puis celles des cabinets des commissaires et enfin celle les
commissaires eux-mêmes.
Enfin, l’organisation interne de l’administration
communautaire laisse à désirer. Les directions générales créées en fonction de
besoins toujours nouveaux, se sont multipliées, suscitant toujours davantage de
conflits internes dans les prérogatives des uns et des autres, alors même que
le Président de la Commission n’avait pas de réel pouvoir d’arbitrage.
Tant que le Président de la Commission portait un
projet politique innovant et que la Commission grandissait encore et toujours,
le problème n’était pas d’une actualité urgente. Par contre, lorsqu’il s’est
agi de marquer une certaine pause dans les réformes et de mener une réflexion
sur le fonctionnement interne de l’institution, les problèmes sont apparus et
avec eux les critiques venues de tous bords qui ont conduit inexorablement à la
démission collective de mars 1999.
C. La
Commission, cette inconnue
La nécessité de réformer la Commission est reconnue
par tous, encore faut-il lui laisser une chance de réussir en ne choisissant
pas de miner son action par des critiques faciles et continues.
La Commission souffre au moins autant que de ses
lourdeurs internes d’un problème de communication important et originel. Dès
qu’elle a commencé à prendre du pouvoir dans l’espace politique européen, la
Commission a été critiquée pour son manque de légitimité démocratique ou sa
« furie réglementaire », souvent par ceux-là même qui se trouvaient à
l’origine de ses propositions. Si cette dernière dispose en effet du pouvoir de
proposition, cela ne signifie en rien qu’elle est la seule source d’initiative
législative dans la mécanique communautaire. Une étude menée en 1991 a montré
que 6 % seulement des propositions législatives sont de sa propre initiative.
Ainsi, par exemple le fameux règlement sur les fromages au lait cru – image
caricaturale de l’interventionnisme de la Commission – n’est en fait qu’une
réponse à la demande d’un Etat au Conseil.
Si
la Commission doit effectivement faire face à un réel déficit de légitimité,
elle le doit donc autant à l’opacité de ses procédures qu’à l’action parfois
peu amène de gouvernements pour qui il est toujours beaucoup plus facile de
faire accepter une décision difficile prise à « Bruxelles » qu’à
Paris ou à Londres par exemple.
Plus
généralement, la Commission est victime de l’originalité de la méthode
communautaire qui ne s’apparente à rien de connu et qui n’est pas diffusée dans
les Etats membres : combien de citoyens sont capables d’expliquer la
répartition des pouvoirs au sein de l’Union ? Combien savent quelles sont
les missions exactes de la Commission ?
La
réforme de la Commission est nécessaire : les bouleversements
géopolitiques de l’Europe, les dysfonctionnements internes de l’institution
l’exigent. Mais, de façon certainement tout aussi importante, la Commission
doit, avec les Etats membres comme partenaires, réussir à faire comprendre aux
citoyens qui elle est et ce qu’elle fait.
Reste
à proposer des solutions recevables par tous.
D. Nos propositions de réforme pour la
CIG 2000 : pour une Commission
resserrée sur ses missions originelles
L’Institut
pour la démocratie en Europe, indépendante de toute institution, propose
des solutions et s’efforce de ne pas limiter les réformes envisagées au seul
« reliquat d’Amsterdam ».
Reprenons les trois questions abordées précédemment :
-
Sur
la question du nombre de Commissaires : le principe fondamental de
fonctionnement de la Commission est la collégialité, lequel est actuellement
mis à mal. Pour lui redonner de la vigueur, nous proposons de limiter le nombre
de Commissaires à dix, correspondant à autant de Directions générales. Une
Commission resserrée perdra moins de temps dans les débats et la recherche du
consensus.
-
Sur
la nationalité des Commissaires : très peu nombreux, les Commissaires ne
pourront évidemment pas représenter l’ensemble des pays européens. Nous
proposons de les choisir parmi des personnalités qualifiées, indépendamment de
leur nationalité en instaurant une cérémonie publique largement diffusée où ils
s’engageraient solennellement à toujours prendre en compte l’intérêt général
européen et jamais le seul intérêt de leur nation d’origine.
Compte-tenu des problèmes
que cette solution ne manquera pas de poser, il serait possible dans un premier
temps d’instituer des postes de vice-commissaires, investis par le Parlement,
qui permettraient de satisfaire les exigences de tous. Il serait exigé que
Commissaire et vice-Commissaire ne soient pas de la même nationalité.
-
Sur
les pouvoirs du président de la Commission : dans une institution qui
aurait retrouvé sa collégialité, le président n’a pas besoin d’avoir le pouvoir
de trancher. Par contre, l’idée de Jacques Delors d’associer son nom à des
listes lors des élections européennes nous semble intéressante : elle lui
permettra d’asseoir sa légitimité démocratique et cette solution permettrait
également d’éviter les candidats de consensus sans envergure.
-
Sur
la responsabilité de la Commission : elle doit rester solidaire selon le
principe de collégialité.
-
Sur
le fonctionnement de la Commission : il faut, dans le respect de l’intérêt
général, décharger la Commission de ses missions de gestion et recentrer son
action sur son rôle de gardienne des Traités, de représentations extérieures et
de force de proposition.
La Commission ainsi réformée serait resserrée et
plus efficace tout en restant conforme aux principes de fonctionnement de la
méthode communautaire : elle ne serait pas un gouvernement européen, idée
qui serait probablement rejetée dans le contexte actuel, mais bien une force de
proposition dynamique, porteuse d’un projet politique que son président, fort
d’une certaine légitimité démocratique, devrait porter.
B. Pourquoi réformer le Conseil ?
A.
Un contexte nouveau
Les
principes de fonctionnement du Conseil n’ont pas évolué depuis le Traité de
Rome. Mais, parallèlement, le nombre de membres de l’Union européenne n’a pas
cessé d’augmenter, puisque, de six, ils sont aujourd'hui quinze et devraient
prochainement être 27 ou 28. Les réunions du Conseil qui, au début de la
construction européenne, s’apparentait plus à une rencontre entre familiers –
tout le monde se connaissait et se fréquentait assidûment – ont définitivement
perdu aujourd'hui leur caractère intime et vont de plus en plus ressembler à
des rencontres internationales classiques.
Mais,
au-delà de ces problèmes pratiques, cet élargissement pose des questions
fondamentales : comment faire face à l’hétérogénéité accrue qui va en
découler ? Comment prendre des décisions rapides et efficaces?
Comment éviter que l’élargissement n’aboutisse à la fin de l’Europe politique ?
Cette
question des conséquences pratiques de l’élargissement sur le fonctionnement
institutionnel de l’Union européenne est aujourd'hui présente dans tous les
esprits. Elle a même tendance à occulter une autre évolution, toute aussi
importante pour l’équilibre institutionnel général de l’Union européenne.
Les
évolutions récentes initiées notamment par le Traité de Maastricht ont en effet
accru la part d’intergouvernementalité de la méthode communautaire. Les deux
nouveaux piliers du Traité sur l’Union européenne, la politique étrangère et de
sécurité commune ainsi que la question de la justice et des affaires
intérieures sont du ressort presque exclusif du Conseil. Dans le même temps, la
Commission n’est plus le principal dépositaire du principe de supranationalité :
le Parlement qui a vu ses pouvoirs augmenter peut s’en prévaloir aujourd'hui
avec plus de force que précédemment et la Banque centrale européenne
nouvellement créée fonctionne elle aussi selon un principe supranational.
L’élargissement
et le nouvel équilibre institutionnel posent des problèmes pratiques et
politiques que la Conférence intergouvernementale devra résoudre.
B.
Des problèmes pratiques et politiques
Sur le plan pratique, le Conseil souffre de maux
qu’il est urgent de résoudre. L’augmentation régulière du nombre de formations
du Conseil était en soi une évolution intéressante : aujourd'hui, tous les
ministres d’un gouvernement travaillent en relation étroite avec leurs
collègues des autres Etats membres par l’intermédiaire du Conseil. Mais, aux
dires même d’un ancien ministre français des Affaires européennes, Alain
Lamassoure, « la qualité de la coordination et de l’arbitrage n’a cessé de
se dégrader ces dernières années. »[6]
Cette dérive conduit à surcharger l’agenda des Conseils Européens qui sont de
plus en plus consacrés à la résolution de litiges techniques.
Or, dans le même temps, le nombre croissant des
Etats membres allonge de plus en plus l’intervalle entre deux présidences pour
un même pays : à quinze, un Etat exerce la présidence tous les sept ans et
demi, à 28, ce sera tous les quatorze ans ! Dans ces conditions, il est
impossible pour les administrations nationales de garder la mémoire de leur
présidence et de profiter de leur expérience pour améliorer leur capacité
d’impulsion et de négociation.
Enfin, dans une perspective d’une Union qui
compterait plus de 20 membres, le principe même du vote à l’unanimité doit être
reconsidérée, d’autant que la catégorie de décisions requérant une décision à
l'unanimité est très variée : en plus de celles qui ont un caractère
constitutionnel - les modifications de traités, le régime linguistique,
l'adhésion à l'Union. -, on rencontre les décisions relatives aux deuxième et troisième piliers pour lesquelles
le Conseil statue aussi à l’unanimité. Les procédures de nomination doivent
elles aussi être ratifiées à l’unanimité à l’instar de nombreuses dispositions
politiques.
Cette situation pose des problèmes
considérables : comment continuer à avancer lorsqu’il faut contenter
autant de pays différents ? Comment éviter que cet élargissement ne se
traduise par un abandon de fait de tout projet d’intégration européenne ?
C.
Des problèmes démocratiques
A cette menace qui plane sur le Conseil s’ajoutent
les conséquences de pratiques de négociations aujourd'hui critiquées :
dans les réunions techniques qui précèdent les Conseils proprement dit, ce sont
des diplomates qui négocient. « Conçu pour faire fonctionner l’accord
diplomatico-commercial qu’était le Traité de Rome, ce système est devenu
contestable avec l’organisation du grand marché intérieur et carrément
contradictoire avec l’Union monétaire et politique mise en place par les
Traités ultérieurs »[7].
Le problème posé par cette organisation est d’ordre démocratique : les
diplomates ont le goût du secret, négocient par « paquets » et ne
font pas de la transparence un principe d’action. Autant de principes de
travail qui ne correspondent pas aux exigences de démocratie requises d’une
institution aussi importante que le Conseil.
Plus grave encore, la répartition des voix entre
les Etats membres au sein du Conseil ne reflète plus l’équilibre entre les
pays : les plus petits ont un poids proportionnellement beaucoup plus
important que les grands dans le cas d’un vote à la majorité qualifiée. Le Conseil
compte 87 voix, et il faut un minimum de 62 voix pour prendre une décision à la
majorité qualifiée. Dans un tel cas, les voix des États membres sont affectées
d'une pondération différente : l'Allemagne, le Royaume-Uni, la France et
l'Italie ont chacun dix voix, l'Espagne en a huit, les Pays-Bas, la Grèce, la
Belgique et le Portugal cinq, la Suède et l'Autriche quatre, le Danemark, la
Finlande et l'Irlande trois, et le Luxembourg deux. Compte tenu de leur
population, la voix des petits États membres pèse ainsi relativement plus lourd
puisque le rapport entre le pourcentage de voix au Conseil et le pourcentage de
population est de 22,5 pour le Luxembourg et 3,35 pour l’Irlande alors qu’il
est de 0,53 pour l’Allemagne et 0,73 pour le Royaume-Uni ou la France[8].
La perspective de l’élargissement vient encore
assombrir ce tableau car, si la situation restait la même, les grands pays de
l’Union européenne verraient encore leur poids relatif diminuer, au profit des
petits[9],
ce qui n’est pas démocratique.
La question de la repondération des votes au
Conseil dans la perspective de l’élargissement s’ajoute aux problèmes posés par
la gestion purement diplomatique des négociations communautaires pour mettre en
lumière le déficit démocratique dont souffre le Conseil aujourd'hui.
D. Nos
propositions de réforme pour la CIG 2000
L’Institut
pour la démocratie en Europe, indépendante de toute institution, propose
des solutions et s’efforce de ne pas limiter les réformes envisagées au seul
« reliquat d’Amsterdam ».
1. Pour un Conseil démocratique…
Reprenons les thèmes abordés précédemment :
-
sur
la question de la pondération de voix : il faut profiter de cette Conférence pour
rétablir une pondération de voix plus juste. Mais, il faut entamer cette
procédure dans la perspective de l’élargissement et ne pas avoir à repenser le
système quand nous serons 27. La solution néerlandaise (voir annexe) nous semble juste et
efficace : il faut l’expliquer, insister sur sa contrepartie (la perte du
deuxième Commissaire pour les grands pays) et avancer.
-
sur
l’organisation des négociations au sein du Conseil : il faut associer
les Parlementaires aux travaux du Conseil en déléguant, aux côtés des
fonctionnaires, des parlementaires chargés de suivre leurs travaux.
2. … et efficace
-
sur
la question de la présidence du Conseil : la solution qui consisterait à attribuer la
présidence à un groupe de pays, regroupés en fonction de leur taille et de
leurs affinités politiques, nous semble la meilleure. Il faut donner au Conseil
une dimension politique.
-
sur
la question du nombre de formations du Conseil : il faut les réduire
en même temps que le nombre des directions générales de la Commission. Il faut
également distinguer la fonction législative du Conseil des autres. Il faut
enfin nommer des ministres-résidents à Bruxelles responsables du Conseil
« Affaires générales » et laisser aux ministres de Affaires
étrangères le soin de mettre en œuvre la Politique étrangère de sécurité
commune.
-
sur
la question de l’extension du vote à la majorité qualifiée : c’est la
question la plus difficile car elle engage l’avenir de l’Europe. Nous
souhaitons étendre au maximum le vote à la majorité qualifiée mais nous savons
qu’il y aura des résistances, notamment sur la question de la fiscalité pour
laquelle on pourrait prévoir une évolution par étapes. L’extension du vote à la
majorité qualifiée doit s’accompagner d’une extension de la procédure de
codécision.
Ces tentatives de réforme s’inscrivent dans le
cadre étroit de la Conférence intergouvernementale. C’est elles constituent la
première étape de la réforme. Mais, à elle seule, elles ne permettront pas à
l’Europe de se doter d’un réel projet. Elles doivent être complétées par une
réflexion profonde sur l’avenir de l’Europe après l’élargissement et sur les
outils institutionnels dont il faut la doter pour assurer sa viabilité et son
efficacité. Dans ce contexte, le principe des coopérations renforcées doit être
étudié avec soin. C’est la deuxième étape pour la réforme envisagée.
III– Le débat actuel sur les coopérations renforcées
Inscrite dans le Traité d’Amsterdam, la possibilité
de recours à des coopérations renforcées n’est pas une idée neuve mais elle est
aujourd'hui particulièrement d’actualité.
A.
Petite
histoire d’une idée « simple »
Dès la fin des années soixante, Willy Brandt, alors
ministre des Affaires étrangères, s’interroge sur la possibilité d’introduire
une différenciation entre les différents pays membres de la Communauté
européenne. Quelques années plus tard, c’est le rapport Tindemans qui affirmait
que « les Etats qui sont en mesure de le faire ont le devoir d’aller de
l’avant ».
Cette idée est réapparue après la chute du mur de
Berlin : la géopolitique européenne était bouleversée par le retrait de la
scène de l’URSS, la moindre présence américaine et surtout la réunification
allemande. Cette dernière était pour la construction européenne la première
étape d’un élargissement futur : l’intégration de l’ex-Allemagne de l’Est
à l’Allemagne et donc à l’Union européenne préfigurait le problème posé par les
anciens pays du bloc de l’Est. Comment les intégrer à la construction
européenne sans pour autant remettre en question les acquis
communautaires ? Comment reconstruire une Europe cohérente et viable sur
le plan géopolitique en maintenant constantes les exigences de la construction
européenne ? Compte-tenu d’une part des disparités politiques et
économiques entre les Douze de l’époque et les pays de l'Europe centrale et
orientale, et d’autre part des différences d’objectif entre les partisans d’une
intégration toujours plus poussée et les « euro-sceptiques », l’idée
était tentante de réconcilier tous les partenaires avec le concept d’Europe
flexible.
Les négociateurs du Traité de Maastricht, accaparés
par l’accord sur l’Union économique et monétaire, n’avaient pas répondu à ces
questions et aucune réforme institutionnelle n’avait été prévue.
Pour répondre à l’urgence du problème et lui
trouver une solution, le concept d’Europe différenciée a été déclinée selon de
multiples formes : Europe à géométrie variable, Europe à la carte, Europe
flexible, Europe des cercles olympiques, Europe à cercles concentriques, Europe
à deux vitesses, noyau dur, centre de gravité… toutes les ressources
métaphoriques ont été utilisées pour illustrer une idée apparemment simple mais
en réalité très compliquée : selon les points de vue, elle pouvait vouloir
dire tout et son contraire.
Le thème de l’Europe à la carte ou de l’Europe
flexible a été popularisé par John Major en 1994 dans un discours retentissant
prononcé à Leyden : il y exposait sa vision d’une Europe où l’unique
fondement de l’engagement des Etats serait le respect du Marché unique. La
participation des Etats aux autres politiques européennes seraient ensuite
négociées au cas par cas. Cette vision de la construction européenne se fondait
sur le cas britannique et danois : ces deux pays avaient en effet obtenu
des exemptions en matière monétaire et sociale pour le premier et dans les
domaines de la défense, de la monnaie et des affaires intérieures pour le
second. Ce schéma conduisait à une absence totale d’intégration et visait à
empêcher toute construction politique.
Reprenant le vocabulaire de la différenciation, le
document Schaüble-Lamers de septembre 1994 s’inscrit cependant dans une
perspective tout à fait autre : il propose de faire des participants à la
troisième phase de l’UEM l’avant-garde de l’intégration européenne, notamment
dans les deuxième et troisième piliers du traité de Maastricht. Jacques Delors
a poussé cette logique jusqu’à son terme avec son idée de « Petite Europe/Grande
Europe » : au terme de l’intégration monétaire, suivie de la
coordination des politiques étrangères et de défense, c’est la constitution
d’une véritable « fédération d’Etats-nations » qui est en marche.
Jacques Chirac et Helmut Kohl en novembre 1995,
suite aux propositions de Jean-Luc Dehaene, ont avancé le concept de
coopérations renforcées qui a ensuite été développé dans le document
Charrette-Kinkel d’octobre 1996. La précédente Conférence intergouvernementale
appelée à réviser le traité de Maastricht s’est alors penché sur ce
thème qui pour la première fois a fait l’objet de négociations
institutionnelles.
Pour préserver la logique institutionnelle de
l’Union européenne, trois grands principes intangibles ont été privilégiés :
les coopérations renforcées devaient servir les objectifs du Traité d'Union
européenne, se développer dans le cadre du système institutionnel unique et se
présenter comme "ouvertes" sans toutefois pouvoir être bloquées par
le veto d'un Etat-membre. L’objectif affiché était de programmer des avancées
et non d’organiser des exclusions.
B. Quelle finalité pour les coopérations
renforcées ?
Ce court historique du concept de coopération
renforcée donne beaucoup de place aux considérations géopolitiques et, de fait,
la perspective de l’élargissement était et reste encore très fréquemment
invoquée lorsque l’on évoque ce thème. Pourtant, les négociations qui ont
abouti au traité d’Amsterdam se sont peu préoccupées de l’élargissement :
elles ont renvoyé à « plus tard » les questions sensibles. Il ne faut
donc pas considérer que les coopérations renforcées ne trouvaient de
justification que dans l’élargissement.
Un autre objectif de cette réforme institutionnelle
est la possibilité de passer outre l’opposition de certains Etats membres qui
refuseraient de s’associer à de nouvelles formes de travail en commun :
les exemples britannique et danois ont démontré suffisamment souvent le pouvoir
de nuisance de certains Etats isolés.
Les coopérations renforcées ont une troisième
finalité : permettre d'approfondir l'Union en étendant la dynamique de l'Union
économique et monétaire (UEM) à de nouveaux domaines. C’est un moyen de
constituer une avant-garde préservant une perspective fédérale sans pour autant
avoir à créer des solidarités en dehors du Traité et du cadre institutionnel de
l’Union. Enfin, de même que le passage de certains sujets au vote à la majorité
a favorisé la recherche du compromis et a contribué à modérer les positions de
certains, les coopérations renforcées pourraient rallier à elle plus rapidement
que prévu certains Etats.
C. Un certain consensus
Aujourd’hui, le thème des coopérations renforcées
est discuté dans le cadre de la nouvelle Conférence intergouvernementale qui a
été officiellement lancée le 14 février 2000. La négociation vise à corriger
certains défauts reconnus du texte actuel du traité. La formule est en effet
trop contraignante car elle doit concerner au moins la majorité des
membres et elle doit être autorisée par une décision du Conseil prise à la
majorité qualifiée susceptible d’appel devant le Conseil européen se prononçant
à l’unanimité sur ce sujet : elle est donc toujours susceptible d’être
entravée par un veto. Elle est également trop limitée : elle exclut
l’ensemble de la politique étrangère et de sécurité commune.
La majorité des Etats membres souhaite aujourd'hui
remédier à ces problèmes : la France, l’Allemagne, l’Italie et les pays du
Benelux veulent supprimer le recours au veto et baisser le seuil minimal de
pays nécessaire pour lancer une coopération renforcée.
Ce n’est pas un hasard si ces pays forment le cœur
historique de la construction européenne : les coopérations renforcées
sont aujourd'hui l’instrument qui doit permettre à une Europe en panne d’outil
de navigation d’avancer.
Face à ce groupe de pays se dressent deux ensembles
disparates : celui qui regroupe les Etats traditionnellement méfiants quant aux
progrès de la construction européenne (Royaume-Uni, Danemark) et les
« petits pays » comme la Finlande ou la Grèce qui redoutent de voir
se constituer un « directoire des Grands » où elles seraient quantité
négligeable.
Ces oppositions de principe à une évolution
pourtant nécessaire auront cependant quelque difficulté à être entendues :
la situation économique et politique de l’Europe exige plus de coopération
renforcée, d’abord et avant tout pour donner à l’euro le poids politique qui
lui manque cruellement aujourd'hui.
IV – Pour une coopération renforcée dans le domaine économique et
monétaire
A.
Pour
une coopération renforcée dans le domaine
de la politique monétaire
L’UEM se prête particulièrement bien au principe
d’une coopération renforcée. Historiquement, c’est la première politique
commune qui a fait l’objet d’une formalisation de la différenciation entre les
Etats membres. Le système monétaire européen créé en 1979 établissait une
coopération monétaire qui impliquait tous les Etats membres mais à laquelle ils
ne participaient pas tous : tous n’étaient pas inclus dans le mécanisme de
change et les marges de fluctuation de part et d’autre du cours pivot ont
évolué, notamment après la crise de l’été 1993. Il était en outre possible
d’associer des monnaies de pays non-membres. L'UEM a approfondi ce système en
donnant aux pays concernés une monnaie unique et en leur demandant de participer
pleinement au système.
Le problème est cependant que l’UEM s’est arrêtée
au milieu du gué : si personne ne conteste aujourd'hui la nécessité de
l’indépendance de la Banque centrale européenne, la question du gouvernement
économique de la zone euro reste posée. La Banque centrale européenne n’est
qu’un outil de régulation économique qui fixe les taux d’intérêts à l’intérieur
de la zone euro ; elle n’est pas responsable des taux de change. Le traité
de Maastricht précise d’ailleurs que le pouvoir politique peut « formuler
les orientations générales de politique de change ». Aux Etats-Unis, la
gestion du dollar dépend du secrétaire d’Etat et la crise actuelle de l’euro
souligne la vacuité de la gestion politique de cette monnaie depuis son lancement.
La Banque centrale européenne, instance supra-nationale, n’a ni la légitimité
ni le pouvoir de fixer la politique économique de l’Euro-11.
Il faut donner à l’Union économique et monétaire le
pouvoir politique qu’elle mérite.
B. Quelle forme pour une coopération enfin
politique ?
Il faut profiter des négociations en cours dans le
cadre de la Conférence intergouvernementale 2000 pour donner à l’Euro-11 les
moyens institutionnels de sa réussite dans le cadre d’une coopération renforcée
pour la gestion politique de l’euro.
Le pouvoir des institutions supra-nationales
communautaires (Commission, Cour de justice) a constitué la force de la méthode
communautaire qui s’est appuyée sur un triangle institutionnel (Commission,
Conseil, Parlement) compliqué à gérer mais capable de formuler des propositions
non partisanes et acceptables par tous. Il est donc essentiel de garder ou de
créer une structure supra-nationale, force de proposition et lieu de
concertation, qui rappelle également l’objectif final de cette politique :
l’intégration communautaire. Par contre, il est possible de concevoir que le
rôle d’instance supra-nationale, force de proposition aujourd'hui dévolue à la
Commission, soit confié à une autre institution spécifique – issue ou non de la
Commission — , dont les membres appartiendraient aux Etats participant à
l’euro. Ce serait une force de proposition qui mettrait en œuvre les politiques
décidée par les gouvernements. Elle serait également la gardienne du traité et
un lieu de concertation et de médiation. Cette institution pourrait prendre la
forme d’une agence commune (« Euro-agence ») qui reprendrait et
gérerait l’endettement européen, présenterait un budget (en équilibre) global
harmonisé et envisagerait à moyen terme d’alléger la dette des Etats par le
rachat de la dette à trente ans comme le font aujourd'hui les Etats-Unis.
Cette agence centraliserait la gestion politique de
la monnaie : elle fixerait par exemple des objectifs communs, au même
titre que le Pacte de stabilité, en laissant aux Etats les marges de manœuvre
qu’ils désirent. Prenons un exemple : sur le plan fiscal, il faut éviter
la concurrence qui nuit aux principes du marché unique. Un niveau de
prélèvement maximum pourrait être négocié au niveau du Conseil de l’Euro-11, à
charge pour chaque Etat de répartir les modalités de perception de ces
prélèvements (charges sociales, impôts directs, impôts indirects…). La même
méthode pourrait être utilisée pour la gestion des déficits.
Parallèlement, une véritable structure politique
représentant les Etats doit être mise en place. Nous proposons donc de créer au
sein du Conseil, un Conseil spécifique de l’Euro doté d’un porte-parole qui lui
donnerait une visibilité et qui présenterait devant une Assemblée consultative
représentant les Parlements nationaux et le Parlement européen les comptes de
l’Euro 11.
Il faut enfin développer la coopération entre
gouverneurs des banques centrales et ministres.
L’expérience prouve que pour être un levier
d'intégration, les coopérations renforcées doivent être autre chose qu'un peu
de valeur ajoutée dans certains secteurs. Elles doivent constituer un
engagement clair en faveur d'un approfondissement de l'intégration. Le cadre
européen, avec ses décisions et disciplines collectives, doit être présenté
comme le cadre pertinent et durable du traitement des problèmes les plus
importants : c’est pourquoi nous ne souhaitons pas gérer l’euro en dehors
de l’Union européenne.
Comme les coopérations renforcées impliquent, pour
tenir compte des constellations variables d'Etats-membres, une adaptation des
procédures institutionnelles, il faut profiter de l’actuelle négociation pour
réformer les procédures de coopérations renforcées.
Sur la voie de l’intégration européenne, la gestion
politique de l’Union économique et monétaire est une étape essentielle. C’est
la deuxième étape de la réforme que propose l’Institut pour la démocratie en
Europe.
V – Vers l’Europe politique
A travers la question majeure de la gestion
politique de la monnaie commune, c’est l’ensemble de l’architecture européenne
qu’il faut approfondir. L’Institut pour la démocratie en Europe propose ici des
perspectives d’avenir pour l’Union européenne et deux étapes sur la voie de la
réforme.
A. Après l’Union économique et monétaire
Une fois l’Europe dotée d’un véritable instrument
de conduite de la politique monétaire, il faut envisager le fonctionnement de
l’Union après l’élargissement : les enjeux ne seront plus seulement
monétaires, ils concerneront également la Politique étrangère de sécurité
commune, la politique de défense, les questions de justice et affaires
intérieures… Il sera certes peut-être possible d’instaurer des coopérations
renforcées dans ces domaines mais quelle cohérence aurait une Europe formée
d’Etats participant à certaines coopérations renforcées et pas à
d’autres ? Serait-il cohérent et surtout lisible d’avoir une Europe formée
uniquement de cercles de coopérations emboîtés sur le modèle des « cercles
olympiques » ?
Pour les pays qui participeraient à toutes les
coopérations renforcées, il faut instaurer, comme le propose Jean-Louis
Quermonne, un « centre de gravité ». On donnerait à ses membres la
« possibilité de disposer de voix prépondérantes au Conseil dans certains
domaines, d’un pouvoir accru sur les postes à responsabilité, et éventuellement
de la faculté d’engager l’Union dans certaines négociations… Il pourrait même
assurer la cohésion de l’Union pendant l’élargissement et devenir un Conseil de
la subsidiarité positive »[10].
Ce centre de gravité pourrait se traduire
institutionnellement par la recréation, à l’intérieur du cadre de l’Union
européenne, d’une Communauté européenne particulière, sur le modèle par exemple
d’Euratom. C’est la troisième étape de la réforme que nous proposons.
B. Expliquer
l’Europe et ses compétences
Les étapes envisagées amplifient encore
l’intégration communautaire qui souffre de la complication de ses procédures et
souvent de la mauvaise foi des gouvernements. Aujourd’hui encore, rares sont
ceux qui sont capables d’expliquer la répartition des pouvoirs entre les institutions
européennes et les gouvernements nationaux. Rares sont ceux qui savent ce
qu’apporte l’Europe aux Etats. Il faut donc entreprendre une véritable
« pédagogie de l’Europe » à destination des citoyens européens et
prévoir une grande campagne d’explication du fonctionnement de l’Europe jointe
à une réforme profonde de son enseignement : il faut qu’à terme il y ait
dans les classes des heures de cours consacrées à l’enseignement européen.
Parallèlement, la transparence des décisions n’est pas assurée et cette
situation alimente une rancœur prononcée contre l’Europe et ceux qui la
représentent. On ne peut construire l’Europe sans les citoyens. Il faut donc
éduquer, expliquer et balayer les idées fausses.
Sur le plan politique, une première mesure consisterait
à créer des listes régionales avec un découpage de la France en une dizaine de
régions seulement pour éviter l’éparpillement des listes. Le but de cette
opération est de faire des députés européens l’équivalent des députés aux
Parlements nationaux : des personnalités proches du terrain, relativement
accessibles, capables d’écouter les problèmes et les doléances des citoyens.
Il faut
également inscrire dans les textes la répartition précise des
compétences : l’Union européenne n’a pas vocation à se mêler de tout mais
aujourd'hui. Si aujourd'hui le principe de subsidiarité est invoqué à de
multiples reprises dans le Traité, il n’y a aucun texte pratique qui précise
les champs d’action des uns et des autres. En s’inspirant de la Loi
Fondamentale allemande, il faut préciser ce qui est du ressort exclusif de
l’Europe, là où il y a une compétence législative concurrente, là où l’Europe
peut adopter des lois cadres pour la législation des Etats, quelles sont les
tâches communes éventuelles et ce qui demeure de la compétence exclusive des
Etats.
C. Donner une constitution à l’Europe
Plus l’intégration européenne avancera, moins elle
pourra se satisfaire de l’absence de constitution européenne qui nuit à la
lisibilité de ses institutions et à la clarté de son action.
Le projet de Charte des droits fondamentaux va dans
le bon sens mais il ne saurait être suffisant. Il faut le compléter en énonçant
les objectifs de la construction européenne (stabilité des prix, recherche d’un
niveau élevé d’emploi, solidarités régionales… qui doivent servir de jalons à
la construction d’une société européenne), en présentant les institutions et
enfin les politiques. Composée de quatre parties, cette constitution serait le
fruit de la réflexion d’un groupe composé de personnalités indépendantes qui
soumettrait un texte au Parlement européen, à des représentants des Parlements
nationaux et aux gouvernements.
D. Donner un gouvernement à l’Europe
Enfin, il faudra donner à l’Europe un véritable
gouvernement. Cette étape ultime, encore prématurée aujourd’hui, nécessitera
une redéfinition des missions des différentes institutions. Elle peut néanmoins
être envisagée, car on dispose avec l’Allemagne d’un exemple historique réussi
de passage d’une souveraineté régionale à une souveraineté nationale sur le
modèle fédéral.
Après avoir réaffirmé l’exception de subsidiarité
et traité tous les problèmes qui sont du domaine des Etats, on transformerait
le Conseil en une sorte de Sénat représenté par des délégations d’Etat. Le
ministre des Affaires européennes dépendant directement du chef du gouvernement
serait le chef de la délégation et il serait accompagné de parlementaires
nationaux pour éviter que les Parlements nationaux soient exclus des décisions.
La fonction législative du Conseil serait séparée de la coordination des
politiques des Etats membres et la surveillance de l’application des décisions
communautaires. Ainsi, les Etats resteraient directement associés à la
législation européenne. Enfin, la présidence symbolique de l’Union serait donnée
au président du Sénat des Etats avec un mandat de deux ans.
Pour éviter de tomber dans les travers de la
démocratie allemande, il faudrait définir très précisément les compétences,
limiter les projets de loi européen nécessitant l’approbation du Sénat des
Etats, répartir précisément les ressources fiscales et repenser l’architecture
institutionnelle des Etats de façon à limiter le nombre d’interlocuteurs
(Etats, régions, départements, communes…).
La Commission serait transformée en véritable
gouvernement et son président, élu au suffrage universel indirect, disposerait
des pouvoirs d’un chef de gouvernement. Il y aurait 10 Commissaires principaux
et 10 adjoints sans portefeuille défini. Le Parlement européen choisirait
individuellement les Commissaires et le discours d’investiture du président
serait adopté à la majorité et à l’unanimité. La Commission serait responsable
devant le Sénat et le Parlement qui serait dissout en cas de motion de censure.
Cette architecture institutionnelle fédérale
s’imposera quand les précédentes étapes auront été franchies. L’ancienne
« méthode communautaire » laissera alors place à un nouveau mode de
gouvernement et de relations entre les Etats, les institutions européennes et
les citoyens.